改革开放以前，人民公社的生产队对社员的劳动具有管理权，农民要按照生产队的指派出工，个人不能自主支配自己的劳动形式和劳动内容，因而其实质上是没有就业自主权的。即使到队办企业做工，也是由公社或生产关系大队摊摊指派。如到城里的建筑工程队，也是由集体决定的。
改革开放后，随着农村家庭联产承包责任制的实行，农民在自主种植的同时，也对劳动力有了自主支配权，部分农民开始进城打工。农民工进城就业政策大致经历了三个时期的变化。
1．第一时期：1978－1992年为限制性的就业时期
改革开放初期（1982年以前），在农村由于农民就业权还没有解放，继续延续了过去的农民、农业政策，城市百业待兴，要安置知识青年和平反昭雪人员的工作，就业压力很大，城市政府部门采取了限制农民工进城的政策，1980年全国就业工作会议及《进一步做好城镇劳动就业工作的文件》指出：“对农村剩余劳动力，要采取发展社队企业和城乡联办企业等办法加以吸收……要控制农村人口盲目流向大中城市，要控制吃商品粮人口的增加，要压缩和清退来自农村的计划外用工。”1981年，中共中央、国务院颁布《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》，继续强化这种限制，即政府为了解决城市下岗待业人员的就业，严格限制对农村劳动力的使用，实行劳动就业以保障城市居民为主的政策。
1984年，城市经济体制改革拉开序幕，城市经济发展形势有所好转，失业率下降，允许城镇集体企业放宽对农民工的使用。同时，由于农村实行家庭联产承包责任制和人民公社管理体制的解体，农业连年获得大丰收，粮食形势根本好转，城镇商品粮供应宽松。根据城市和农村的经济形势发展，
这一阶段的特点是：一是人民公社制度废除后，农民成为相对的自由人，农民自由选择职业成为可能：二是以前紧闭的城市大门有所打开，即允许农民拾遗补缺，在城市从事一些城镇居民不愿干的劳苦活，如建筑工、运输工、环卫工等。国家当时的政策是准许农民自筹资金、自理口粮进城务工经商。进入的地点为乡镇企业和小城镇，以“离乡不离土”为主要特征，对于跨省流动就业还是进行政策限制。
2．第二时期：1993－1999年为歧视性就业阶段
1992年春天，在邓小平南方谈话精神的指引下，中国开始进行经济体制改革，按照市场经济规律配置生产力资源，农民工作为生产力资源的要素得到承认，流动规模进一步扩大，大量农民工南下寻找工作，“民工潮”遍及东南沿海地区。由于经济的超常规发展，过热现象十分普遍。随后，由于经济降温，1994年11月，国务院召开电话会议，明确要求在春节后一个月内用工单位不准招工，农民工不要进城。同月，国家劳动部公布了《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》。规定外地民工如要进城就业，必须做到证卡合一，即农民工输入地按农民工需求量与农民工输出地联系。有计划、有控制的发放就业登记卡，有组织的向输入地输送并发放就业证。一些城市特别是大城市同时出台了限制农民工就业的政策。如1995年上海市劳动局发布《上海市单位使用和聘请外地劳动力分类管理办法》，在国内首次确立外地劳动力分类管理制度。青岛市规定“将对外来劳动力招用数量控制在市属企业职工总数的14%以内，使用外来劳动力需交纳费用。”北京市规定：下岗待业人员达到10人的企业，原则上不准招用外地务工人员。下岗职工与外地务工人员要按比例，限制外地务工人员的行业和工种从1994年的14个增加到1997年的32个，1997年还规定商业企业不得招用外地务工人员从事营业员工作，1999年将限制使用外地务工人员的行业扩展到8个，职业扩展到4大类、12个中类35个小类，103个细类。并且要规范办理《北京市外地务工人员就业证》，无证不得从事工作。
这一时期的特点是：一是农民工的就业和流动要在政府的控制下进行，反对无序化的失控的流动；二是在就业的方向上，提倡本地化的就近就业为主。三是某些地方政府出于维护城镇居民的利益，颁布了一些限制农民工就业的地方性规定，阻止农民工进入国有企业和事业单位，城镇居民能就业的工作，一般不允许农民工进入。用工的原则是：“先城镇，后农村”、“先市内，后市外”，优先安排城市失业、下岗职工，对城镇用人单位使用农民工的要审批管理，未经审批的要限期清退，安置下岗职工顶岗。虽然不同的地区和城市的限制措施和程度有所差异，沿海发达地区和开放城市限制较少，内地和大城市限制较为严格。
3．第三时期：2000年至今为就业的基本开放阶段
对外开放和国民经济的快速发展，特别是沿海地区的劳动密集型的对外加工业的发展，当地的劳动力资源缺乏，给外地农民工的流动提供了广泛的就业机会。同时，国家为了加快农村的统筹发展，对农民工的就业政策作了调整，由限制取向转变为开放取向。2000年7月，国家劳动保障部、国家计委等7家单位联合实施了城乡统筹就业试点，随后，《国民经济和社会发展“十五”计划纲要》发布，《纲要》提出：“打破城乡分割体制，逐步建立市场经济体制下的新型城乡关系，改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动的机制，取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，引导农村富余劳动力在城乡、地区间有序流动”，同时要“破除地区封锁，反对地方保护主义，废除阻碍统一市场形成的各种规定”，“坚持城乡统筹的改革方向，推动城乡劳动力市场逐步一体化”。同时国家进一步放宽了农民工定居城镇的户籍限制。2002年后，随着社会主义和谐社会的提出，国家对农民的就业政策发生了积极的变化。主要是：第一，农民工在劳动就业市场中的处境有所改变，由于我国劳动关系的多元化和复杂化，劳资矛盾日益尖锐，拖欠农民工工资问题十分突出，影响了社会稳定。第二，农民工的数量巨大，使中国制造业在世界中的产出比例大大上升，农民工成为产业工人阶级的重要组成部分。第三，城市失业问题缓和，城市经济发展日益依赖于农民工提供的廉价劳动力资源。第四，党和政府非常关注农民工的社会公正问题。2003年，国家接连发出三个有关农民工的文件。
注：节选自杨黎源撰写的《试论农民工的职业融入》，该文刊载于《2010年中国社会学会年会论文集·劳动关系与工人研究论坛》，2010年7月。
责任编辑：邓希泉
（中国青少年研究中心青年研究所供稿）