公共组织凝聚力不强是公共组织理论研究的一个重要课题，也是一个困扰组织发展的老大难问题。目前，公共组织凝聚力不强主要有以下几个方面的原因。
1．公共组织目标的多元冲突
目标具有行为导向、利益整合、人心凝聚等重要作用，是公共组织的基本要素之一。在某种意义上可以说，目标是公共组织活动的出发点和归宿点，对于公共组织具有十分重大的作用，可以说，没有目标，公共组织就没有存在的价值。与企业和私人组织相比较，公共组织目标不仅更为多元性，而且更为复杂，使得目标内部充满矛盾和冲突。公共组织目标按内外关系分，可分为任务目标和自身建设目标；按空间范围分，可分为总目标和分目标；按时间分，可分为长期目标，中期目标和短期目标。[27]这些目标共同构成一个庞大而复杂的目标体系。从理论上说，公共组织的各种分目标都各自代表着行政组织中某一单个力的作用方向。这些单个的力在方向上一致的程度越高，与总目标或长期目标靠得越近，公共组织的凝聚力就越强，反之则越弱。公共组织目标的多元性和复杂性使得公共组织目标体系相互冲突在所难免，必然导致不同的价值取向和行为选择，从而导致公共组织凝聚力不强。组织目标多元性造成凝聚力不强具体表现在：
（1）长期目标与短期目标。过于强调公共组织的长期目标而忽视组织的短期目标会使组织运作缺乏现实的基础，迷失组织行为的方向，使组织及其成员无所适从，导致人心涣散，组织凝聚力不强。而如果过于强调公共组织的短期目标，缺乏长期的考虑，一方面会导致组织成员对组织缺乏信心，丧失希望，觉得组织没有前途，没有发展空间而降低凝聚力；另一方面过于强调短期目标，从战略的长远眼光来看，也可能使短期目标无法在真正意义上完全实现，导致短期目标长期处于“虚假实现”的状况下，降低士气，致使组织凝聚力不强。
（2）组织目标与个人目标。组织目标一般是指向集体，而个人目标则指向个体，两者的冲突在所难免。片面强调组织目标而忽视个人目标，忽视个人的发展、个人的事业的需要，则会严重挫伤其积极性，导致组织成员对组织的疏离、冷漠、反感，甚至脱离组织，这种情况下公共组织的凝聚力会迅速削弱。片面强调个人目标而无视组织目标，同样会削弱组织的凝聚力。因为公共组织目标其本身就可视为对集体行动的导航，对公共利益的追求，对组织行为的协调，没有了组织目标，组织行动会迷失方向，利益冲突会不可遏制，组织行为会杂乱无章，组织如同一盘散沙，处于无序状态，凝聚力也就无从谈起。
2．公共组织激励机制不够完善
实践表明，激励在管理的地位和作用已越来越重要。因此，有的管理学家指出，管理就是激励。激励，是指激发人的动机，使人有一股内在动力，朝着所期望的目标前进。[28]公共组织激励是指公共组织采取有计划，有目的的措施，激发、鼓励公共组织成员的动机，有效地实现组织目标的活动过程。可以说，没有激励，就没有动力，就没有活力，就不能有效地实现组织目标。在公共组织里面，有效的运用激励手段，科学地创建一套激励机制，从而最大限度地激发公共组织成员的潜能，调动公共组织成员的积极性方面，虽然取得了很大的成绩，但公共组织激励机制仍然不够完善，具体来讲，主要存在以下几个方面的问题：
（1）原有的评价机制激励了一部分人，但还未能调动所有人的积极性。原有的评价机制还没有完全科学地把主观努力与绩效评估和期望结合起来，不能根据需要层次理论适时有效的满足人的需要，导致期望值过高无法满足，期望值过低意义不大，效价的不同而使人误入歧途，干的和看的没有区别，认真干的不认真干的没有区别，认真干的没有出成绩与不认真干的没有区别，自然会导致组织成员的消极作为，降低组织成员对组织向心力，降低组织对组织成员的吸引力，削弱公共组织的凝聚力。
（2）原有的物质激励和精神激励发挥了重要作用，但还不能满足公共组织发展的需要。公共组织的发展需要进一步把物质激励和精神激励有效结合起来满足人的多层次多种需要。重物质奖励轻精神激励使得组织激励缺乏情感关怀，少有心灵的碰撞，情感的交流，公共组织与其成员沦为简单的上下级关系、领导与被领导的关系、管理与被管理的关系。以物质的手段进行物质的奖励对于一个活生生的人来说是缺乏吸引力的，以物质的奖励激励有着较高精神追求、事业追求及情感需要的公共组织成员更是软弱乏力的。事实上，公共组织成员存在着生理需要、社会需要、尊重需要，自我实现需要等多层次需要。尤其是价值实现的需要，尊重的需要、社会的需要在公共组织成员来说则更为重要，这些需要如果长期“饿其体肤，空乏其身”的状态下，公共组织成员的主动性、积极性、创造性就无法调动起来，其对组织的热情也无从培养起来，公共组织的凝聚力也无从乐观起来。
（3）个人激励与组织激励初步结合发挥了重要作用，但还需进一步有效结合起来。过分强调个人激励，会淡化组织间的合作互助，过分强调组织激励，则不能充分挖掘个人的潜能。没有把一般激励与权变激励结合起来，不能有针对性的满足不同层次的需要，有针对性地满足不同人的需要，有针对性地调整需要层次结构，有针对性地调适激励强度。这些不解使得个体需要得不到有效满足，从而使组织凝聚力受到损害，组织目标难以实现。
（4）公共组织的理想和目标能够调动人们的热情，但还没有建立起整合了组织目标与个人目标的共同愿景。所谓共同愿景，其实质就是公共组织与其成员共同的愿望，长期的远景目标。良好的共同愿景能够凝聚人心，集中人智，整合公共组织的资源，激起组织成员对自身及组织前途的憧憬和热情，激发人的创造性增强公共组织的凝聚力。遗憾的是，目前大多数公共组织却还没有建立起良好的共同愿景，组织在很大程度上仍处于短期、盲目的状态下，因此凝聚力不强。
3．公共组织约束机制不够健全
公共组织约束是指公共组织通过自身的力量，使公共组织成员遵守公共组织规则和社会规范，建立和维持公共组织秩序，有效地实现公共组织目标的过程。在这个过程中，既包括整个公共组织或公共组织中的群体对其成员的指导、约束和制裁，又包括公共组织之间和公共组织成员之间的相互影响、相互激励、相互监督和相互批评。创建一套科学的约束机制，有利于使公共组织目标明确，行为协调，运转有效，监督得力。然而，公共组织的约束机制不健全，使得公共组织成员的行为得不到有效控制和监督，影响组织的凝聚力，具体有以下几方面表现：
（1）制度约束还不是很有力。卢现祥等人认为，制度可分为硬制度和软制度，硬制度包括政治制度、经济制度各种合同制度软制度主要是指社会习俗、习惯行为、道德规范、思想信仰和意识形态等。诺思也认为制度包括国家认可正式规则、社会认可的非正式规则以及实施机制三个部分。制度约束包括也就包括正式约束、非正式约束以及实施机制的约束。邓小平同志一再强调制度的重要性，依法治国也已成为基本的治国方略，制度约束在我国的社会主义建设中发挥了不可忽视的重要作用，但是当前制度约束机制还存在一些不足，可以说是硬约束不是很硬，软约束则太软，实施效力不是很高。正式约束是一种较为正式的约束，是一种硬约束，但是目前公共组织的硬约束还不是很硬，突出表现在有法不依，违法不究，司法不严。这种情况的危害性是很大的，正如一些法学家所指出的，在某种程度而言，有法不依比无法可依所造成的后果更为严重更为可怕。如果说正式约束是一种成文法约束，非正式约束就是一种不成文法约束。我国目前存在的不良社会习俗、不良行为习惯、近几年的道德滑坡以及思想政治教育在某些环节和某些地方的重视不足造成了非正式约束不力。实施机制的效力在很大程度上与违约成本成正相关的关系。违约成本越高，效力越高，反之则越低。经常、反复出现的违约行为不仅违约成本可能太低，而且也说明了实施机制的效力不高。
（2）责任机制还不是很健全。权力和责任权力相生相伴，只有权力而无责任，必然导致权力的滥用；只有责任而不赋予相应的权力，则责任必然落空。而现行的公共组织往往在赋予权力的同时明确要求公共组织成员承担相应的政治责任，法律责任和道义责任等。没有建立健全的监督机制。没有监督的权力是绝对权力，绝对权力导致绝对腐败。
（3）自我管理机制有待建立健全。自我管理在某种程度而言，可以视作凝聚力的一种基础和表现。凝聚力强的公共组织一般就具有较高的自我管理能力，自我管理机制也比较健全。因为自我管理其实质就是组织管理的内化，其前提是组织成员对组织行为、组织形象、组织目标及组织价值取向的自我认同。自我管理与凝聚力既可形成良性互动，也可形成恶性循环，自我管理能力不强，自我管理机制还没有完全建立起来，其组织凝聚力也必然不强。此外，领导方式不科学对于公共组织凝聚力也有着重要的影响。有学者专门研究了TMT（高层管理团队）对于增强组织凝聚力的作用。研究表明，民主型领导方式公共组织的凝聚力，此放任型、专制型领导方式公共组织的凝聚力要大得多，强得多。但由于各方面的原因，我国大多数公共组织的领导方式，虽然有了民主的根基，但距离真正的民主型领导方式还有很长的路要走。领导方式的不科学、不民主严重削弱了公共组织凝聚力。
4．公共组织内外不良环境的影响
公共组织是一个开放性的社会单位，是一个错综复杂的交互关联的网络，与外界环境发生各种联系。组织既能影响到外部环境，外部环境也能作用于组织。事实上，公共组织凝聚力不仅受到组织内部环境的影响，也受到组织外部环境的影响。
（1）公共组织内部环境不健康造成公共组织凝聚力不强。公共组织的内部环境也即公共组织的具体工作环境，包括办公处所的物理环境（完全环境、光线环境、声音环境、颜色环境）和组织气候。组织气候不健康对组织凝聚力的影响是显而易见的。组织成员不能参与组织自身的管理、可以公开能够公开应当公开的组织信息不公开，暗箱操作，谣言四起，小道消息满天飞，相互猜疑，互不信任，拉帮结派，立山头，搞小团体主义等等，都必然削弱公共组织凝聚力，严重的还会危及到公共组织的生存。物理环境的影响虽然不像组织气候那样明显，但也不能忽视。一个地域偏僻、交通不便、办公环境恶劣的公共组织既不能吸引人才，又不能留住人才，凝聚力必然很弱。
（2）公共组织外部环境不健康造成公共组织凝聚力不强。外部环境包括政治、经济、文化环境。从政治环境来说，中国社会高度集权的体制对公共组织产生了巨大影响。往往导致公共权力的不适当运用。权力的不适当运用既可能发生在组织内部，也可能发生在组织外部。当参与者同他们的参与而受到剥削，阻碍或其他方式的伤害时，权力的不适当运用就发生在组织内部；当领带组织得到商品和服务的公众发现组织对他们的需要产生反应时，权力的不适当运用就发生在组织外部。这样，就导致了滥用权力，权力异化，权力寻租以及权力出租等现象，使得公共组织成员之间的薪水、奖酬、升迁、福利等产生不平等，从而影响员工的工作满意度，工作的认同度，对工作的责任感和工作使命感，使得人心涣散，组织疲软，目标难以实现，组织凝聚力不强。从文化环境来说，公共组织所面临的文化环境对其凝聚力有着至关重要的影响。好的文化环境可以增强组织的凝聚力，反之则会削弱凝聚力。我国有着历史悠久、光辉灿烂的传统文化，有着先进的代表人类社会前进方向的马克思主义文化，尤其是邓小平同志“两手抓、两手都要硬”，注重精神文明建设，江泽民同志提出加强三个文明建设，公共组织的文化环境获得了前所未有的优生情境，但是当前的文化环境还存在着一些问题和不足。封建残余文化还严重影响着公共组织凝聚力的增强。如不讲团结的“窝里斗”，排斥先进的“武大郎开店”，不讲和平共处的“斗争文化”。不讲宽容和谅解的睚眦必报等严重削弱了公共组织的凝聚力西方腐朽文化的侵蚀。改革以来，西方文化中诋毁集体主义，注重个人利益的个人主义，不讲秩序和纪律的极端自由主义，不讲政府权威的无政府主义，不讲艰苦朴素，勤劳奋斗的享乐主义、超前消费主义等等严重危害了组织的团结和凝聚力，尤其是个人主义、极端自由主义、无政府主义、享乐主义造成了组织涣散，毫无斗志，凝聚力不强。部分公共组织成员缺乏坚定的信仰和崇高的精神追求，道德品质不高又不注意检点自己的行为，成为害群之马，损坏组织的整体形象。更有甚者，在组织内部，带头使坏，“一只老鼠搞坏一锅粥”，搞得组织乌烟瘴气，影响一些人，拉下一些人，带坏一些人。从经济环境来说，当前的经济环境还存在着许多不利于公共组织凝聚力增强的因素：计划经济向市场经济转轨出现的转型阵痛，渐进式改革的积弊，双轨制的不良影响，严重影响了公共组织的凝聚力。事实上经济运行大起大落，经济过热，出现通货膨胀，经济过冷，出现通货紧缩，都会打击人们对市场的信心、对政府的信心，削弱公共组织的凝聚力。
此外，如果公共组织存在竞争对手，不管竞争对手是潜在的还是现实的，只要公共组织意识到了竞争对手的存在，或者公共组织遇到某种外部威胁，尽管这种威胁可能只是意识中的，甚至是潜意识的，在这些情况下，公共组织通常会“停止内战，一致对外”表现出很强的凝聚力，但有时也会表现得不堪一击，尤其是那些没有竞争意识、危机意识的公共组织，其凝聚力会显得相当脆弱。
注：节选自刘期达撰写的硕士论文《基于人本管理的公共组织凝聚力增强研究》，该文发表于中国期刊网2005年5月。
摘编、责编：邓希泉
（中国青少年研究中心青年研究所供稿）