一、劳动教养制度的发展演变
1955年8月25日，中共中央发布了《关于彻底肃清暗藏反革命分子的指示》，该指示明确指出：“对这次运动中清查出来的反革命分子和其他坏分子，除判处死刑和罪状较轻、坦白彻底或因立功而继续留用的以外，分两种办法处理。一种办法，是判刑后劳动改造。另一种办法，是不够判刑、而政治上又不适用于继续留用，放到社会上又增加失业的，则进行劳动教养，就是虽不判刑，虽不完全失去自由，但亦应集中起来，替国家做工，由国家发给一定的工资。”这是党中央提出的第一个关于劳动教养的指示。
1978年党的十一届三中全会后，劳动教养工作进入了一个新的发展时期。
二、劳动教养制度的性质和宗旨
在我国，劳动教养性质的界定是随着社会发展变化而逐渐明朗和趋于理性。
首先，在劳动教养制度建立之初，劳动教养是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对他们进行安置就业的一种方法。其主旨是为了把游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动能力的人，改造成为自食其力的新人，以维护公共秩序和有利于社会的建设。
其次，20世纪80年代初，劳动教养被界定为“是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法”。其主旨被进一步明确为：“在严格管理下，通过深入细致的政治思想工作、文化技术教育和劳动锻炼，把他们改造成为遵纪守法，尊重公德，热爱祖国，热爱劳动，具有一定文化知识和生产技能的建设社会主义的有用之材。”（参见公安部1982年颁布的《劳动教养试行办法》第2条、第3条的规定）与以前的界定相比，劳动教养的性质主要发生了两个变化：一是不再把劳动教养作为对被劳动教养人安置就业的办法；二是将劳动教养明确规定为“行政措施”和处理人民内部矛盾的方法。
再次，20世纪90年代初，劳动教养的性质被界定为对违法行为人的教育改造措施，1992年司法部颁布的规范性文件规定了劳动教养人员的教育改造要按照“教育、感化、挽救”的方针（参见司法部1992年颁布的《劳动教养管理工作执法细则》第2条的规定）。另外，1995年国务院制定的《关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》规定：“劳动教养所是国家治安行政处罚的执行机关”。这说明了劳动教养是一种治安行政处罚措施。
三、劳动教养的对象及范围
20世纪50年代，劳动教养的对象主要包括以下4种情形：（1）不务正业，有流氓行为或者有不追究刑事责任的盗窃、诈骗等行为，违反治安管理，屡教不改的；（2）罪行轻微，不追究刑事责任的反革命分子、反社会主义的反动分子，受到机关、团体、企业、学校等单位的开除处分，无生活出路的；（3）机关、团体、企业、学校等单位内，有劳动力，但长期拒绝劳动或者破坏纪律、妨害公共秩序，受到开除处分，无生活出路的；（4）不服从工作的分配和就业转业的安置，或者不接受从事劳动生产的劝导，不断地无理取闹、妨害公务、屡教不改的。
20世纪80年代初期，劳动教养的对象主要包括以下六种情形：（1）罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子；（2）结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；（3）有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为，屡教不改，不够刑事处分的；（4）聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；（5）有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝告和制止的；（6）教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的。并规定对精神病人，呆傻人员，盲、聋、哑人，严重病患者，怀孕或哺乳未满一年的妇女，以及丧失劳动能力者，不应收容。
后来，通过公安部、司法部等部门制定的规范性文件进一步扩大了劳动教养的对象范围。1982年《劳动教养试行办法》规定，对家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件的人，也可收容劳动教养。1984年，公安部、司法部在《关于劳动教养和注销劳动教养人员城市户口问题的通知》规定：“铁路沿线、交通要道的城镇吃商品粮的人，需要劳动教养的，可由县公安局整理材料，报经地区（市）劳动教养管理委员会批准。”随着农村社会治安形势的恶化，一些地方又把劳动教养的适用范围扩大到农村地区。
四、劳动教养制度存在的问题
由于制度建构方面存在着不足，劳动教养制度方面存在着诸多问题，主要表现在以下几个方面：
1．管理机构权责不明，致使管理混乱
关于劳动教养管理委员会的组成，不同文件的规定不一致。依据1957年国务院颁布的《关于劳动教养问题的决定》，劳动教养所的管理机构是劳动教养机关，而“劳动教养机关的工作，由民政、公安部门共同负责领导和管理”。1979年国务院颁布的《关于劳动教养的补充规定》确立了劳动教养委员会制度，劳动教养管理委员会由民政、公安、劳动部门的负责人组成，领导和管理劳动教养的工作。对于需要实行劳动教养的人，由劳动教养管理委员会审查批准。该规定将管理机构的组成人员由原来的民政、公安两个部门又增加了一个劳动部门。2002年《公安机关办理劳动教养案件规定》设立了劳动教养审批委员会，作为同级劳动教养管理委员会的审批机构，负责审批劳动教养案件，并以劳动教养管理委员会的名义做出是否劳动教养的决定。劳动教养审批委员会的日常工作由本级公安机关法制部门承担。由此可见，到了 2002年，劳动教养的管理工作实际上由三个部门负责变为由一个部门即公安部门负责。正是由于不同文件对于劳动教养的管理机构组成的不一致才导致劳动教养的管理混乱。
2．程序规定模糊，并且违反了程序中立原则
2002年《公安机关办理劳动教养案件规定》第6条规定“办理劳动教养案件，应当实行办案部门、审核部门相分离的原则”。劳动教养的处罚以当地政府劳动教养委员会的名义发出，但是，在实践中，劳动教养主要是由公安机关决定处罚，即“劳动教养审批委员会的日常工作由本级公安机关法制部门承担”。这违背了程序中立原则。众所周知，裁判者的中立是保证裁判公正的前提也是有效限制权力滥用的手段。目前劳动教养的审批违背了程序中立原则，并且缺乏法律监督机制，公权力缺乏监督和制约机制必然会导致滥用，滋生腐败。这也是劳教制度在现实运作中问题不断、舆论批评不断的根源所在。
3．基本的监督制约机制不健全、随意性大
《宪法》规定需要限制人身自由的须有法律规定，但现在支撑整个劳动教养制度的仅是公安部颁布的《劳动教养试行办法》。《劳动教养试行办法》规定的收容教养对象是有违法犯罪现象但“不够刑事处分的”。“不够刑事处分的”内涵大，包括有需要收容教养与不需要收容教养而仅作一般性治安处罚的两种情形，而在这二者之间又没有明确的界线，这就导致自由裁量空间过大，容易造成界线不明确，致使劳动教养适用范围被任意扩大。由于程序上存在的漏洞和问题导致监督制约机制形同虚设。在实践中，劳教制度确实存在着被滥用的现象，“轻罪重处”和“重罪轻处”的现象时有发生。这显然不利于教育改造劳教人员，也不利于切实保障劳教人员的合法权益，也有损法律的公平正义精神。
五、废止劳动教养制度的理由
在我国，废止劳动教养制度的理由存在着以下几个方面的理由：
第一，劳动教养制度直接侵犯我国宪法保护的人身自由权。《中华人民共和国宪法》第37条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。”而劳动教养不经正当的司法程序，不需审判，甚至剥夺了被劳教人员上诉的权利，仅由劳动教养委员会审查决定，事实上是由公安机关或党政领导决定，就可限制公民人身自由长达3年，还可延长为4年，明显违宪。劳动教养违反宪法包括两个方面内容，一是违反宪法规定的法治原则（第5条）和人权保障原则（第33条）；二是直接违反宪法规则。宪法第37条明确规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”而劳动教养制度是剥夺公民人身自由长达数年的处罚，这是一种比逮捕更加严重的剥夺公民人身自由的行为，理所当然应遵守宪法第37条的规定。
第二，劳动教养制度与《立法法》和《行政处罚法》等上位法相冲突。《中华人民共和国立法法》第8条规定：“对公民政治权利的剥夺，限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。《中华人民共和国行政处罚法》第9条规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”第10条规定：“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”关于劳动教养的规定主要是行政法规，却赋予了有关部门非法限制和剥夺公民的人身自由的权力。另外，《行政处罚法》规定的处罚种类中也不包括劳动教养，其中，最严厉的行政处罚是行政拘留，拘留期限不得超过15天，但是属于行政处罚的劳动教养却长达1-3年。
第三，劳动教养违反罪刑相当的要求，显失公平。关于劳动教养与刑罚的关系，按照最高人民法院颁布的《关于劳动教养日期可否折抵刑期问题的批复（1981年7月6日）》的规定，即“如果被告人被判处刑罚的犯罪行为和被劳动教养的行为系同一行为，其被劳动教养的日期可以折抵刑期；至于折抵办法，应以劳动教养一日折抵有期徒刑或拘役的刑期一日，折抵管制的刑期二日。” 既然劳动教养与刑期可以折抵，而且“劳动教养一日折抵有期徒刑或拘役的刑期一日，折抵管制的刑期二日”。从立法者的思路来看，是把它当作轻于刑罚、介于刑罚和行政处罚之间的惩罚形式设计的，但是在实际适用中明显违反了罪刑相当原则。
第四，劳动教养制度与我国也已签署的国际公约无法接轨。1998年10月，中国政府签署了《公民权利与政治权利国际公约》，该《公约》第9条第一款规定：“人人有权享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所确定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”依据《公约》精神和联合国相关机构的解释，所有长时间剥夺人身自由的决定必须通过正当程序并由法院做出判决。我国应遵守《公约》规定的责任和义务，即未经正式法庭的审判不得剥夺公民自由。
六、保留劳动教养制度的理由
从实践层面看，劳动教养制度具有存在的价值，在目前是一种不可替代的预防和矫治违法犯罪的措施，主要理由有以下几个方面：
1．劳动教养制度是一种有中国特色的行之有效的教育挽救轻微违法犯罪人员的特殊措施
劳动教养制度的“教育人、改造人、挽救人”的宗旨始终没有改变。劳动教养关注是行为人的人格缺陷。劳动教养实践探索了具有中国特色的轻微违法犯罪人员的教育矫治方式，形成了一系列行之有效的模式和方法：（1）注重对劳教人员的思想教育，通过教育使他们改变原有的世界观、人生观、价值观，消除错误思想根源；（2）把劳教场所办成特殊学校，在重视思想教育的同时，有针对性地开展文化教育和职业技术教育，促进劳教人员的再社会化；（3）把劳动作为教育挽救的基本手段，使劳教人员在生产劳动中磨练意志，培养好的行为习惯；（4）发挥管理的矫治养成功能，寓教于管，使劳教人员摒弃恶习；（5）对劳教人员实行革命人道主义，尊重他们的人格，保障他们的合法权益和必要的生活待遇；（6）整合社会教育资源，组织、协调和动员社会力量对劳教人员开展多层次多渠道多形式的教育挽救活动；（7）做好后续帮教工作，努力做好解除劳动教养人员的就业安置和社会保护工作。通过以上种种手段，劳动教养机关化消极因素为积极因素，使有可能走向社会对立面的一大批轻微违法犯罪人员悔过自新，接受符合国家法制与道德规范的生活方式和行为方式，成为合格的社会公民。
2．劳动教养制度是我国社会治安综合治理的重要内容，是预防和矫治违法犯罪的重要防线
我国维护社会治安，预防和治理犯罪实行的是综合治理。利用机关单位、社会团体和司法机关多种力量，采取道德规范、教育引导、法律制裁等多种手段，实施预防、打击、制裁等环节。积极预防和矫治轻微违法犯罪，维护社会治安，是国家创设劳动教养制度的主要目的，这集中反映了对我国预防和治理违法犯罪特点及规律的认识。从表面上看，我国的治安管理处罚和刑罚已经形成了一个完整的制裁体系，事实上，违法犯罪状态和发展具有层次性和复杂性，而刑罚作为最严厉手段具有规范的不完整性和手段的最后性，不可能将所有违法犯罪都纳入刑罚调控的范围，因此还有治安处罚、收容教养、工读学校、社会帮教等措施。劳动教养对表现一定社会危害程度的违法犯罪人员进行早期干预，并着眼于未来进行教育挽救，具有形式的公正性和合理性，在劳动教养在行政处罚和刑事处分之间有一种特殊的地位，具有坚强的生命力（参见雷鑫、潘益云：《对劳动教养废除论的反思》，载《湖南社会科学》2010年第2期）。
七、废止劳动教养后对青少年违法行为教育矫治的对策
1．构建社会防卫体系，填补刑法和治安管理处罚法之间的“空白”
因为不能适用刑法和治安管理处罚法，具有某种社会危害性的人员不能收押进来。建议构筑起由刑罚、治安行政处罚和社会防卫三位一体的社会管理法治化体系：（1）构建社会防卫体系制度框架，明确要有法律依据并须经司法机关裁判，才能限制公民人身自由，这样的体系框架涉及立法、执法、司法，是一个多元立体的框架。（2）建立相应的社会帮教与救助、医疗戒护、教育训诫、社区监护、社区服务等制度举措，相辅相成，构筑起环环相扣的社会防卫体系。
2．及时出台应对“制度真空”的法律
党的十八届三中全会提出：“废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。”这就在大政方针上为我们进行“社区矫正”立法，填补“制度真空”指明了方向。（1）我国社区矫正实践需要有法律依据作为支撑。我国缺乏专门的社区矫正法律制度。需要及时出台“社区矫正”立法，填补“制度真空”。（2）解决社区矫正运作中的主要困难。我国社区矫正实际运作中的困难主要有社区矫正机构和组织体系分工不明，社区组织、社会工作者及自愿者力量不足、专业化水平不高，推行社区矫正所需的经费短缺等问题，这些措施需要完善，并在“社区矫正”立法中予以落实。（3）鼓励关于社区矫正的地方立法。鼓励各地进行本地的社区矫正立法，解决社区矫正工作在本行政区域范围内“无法可依”的现状。
3．加快违法行为的教育矫治，对未成年人的收容教育、强制戒毒等处罚的司法化改造，提升社会治理能力
加快违法行为教育矫治工作的覆盖面和力度。劳教制度废除后，应该加快违法行为的教育矫治工作，建立涵括治安处罚、刑事处罚等方面的处罚体系，做出立法规范和政策调整的全方位覆盖，形成对违法犯罪行为疏而不漏的社会治理网络。
4．轻罪处罚
世界上多数国家如美国、德国、法国、意大利、俄罗斯等都将犯罪分为重罪与轻罪两种。关于轻罪的定义和处罚，各国的规定不尽相同。德国规定，轻罪是指判处一年以下监禁或者判处罚金刑的所有犯罪行为。许多国家规定，轻罪适用于简易司法程序。韩国制定了专门的轻罪处罚法，俄罗斯规定轻罪犯人在赔偿了受害人损失的情况下可以免除刑事责任，德国规定轻罪犯人在履行了一定的义务后可以对其做出不起诉的决定。在我国的劳教人员中，有一部分人员属于轻微犯罪人。将轻微犯罪人纳入轻罪处罚，由法庭按照正当的司法程序进行裁决，较之于把剥夺公民自由的权力交给警察机关单独行使，更有利于保护公民权利和自由，也更加符合法治国家的精神。同样，基于轻罪处罚的人道化，应扩大社区服务、公益劳动、罚金等处罚措施的适用范围，以避免劳动教养适用的弊端（参见陈俊：《劳教废除后的“制度真空”亟待填补》，载《联合时报》
摘编：李 哲
责编：郭开元
（中国青少年研究中心青少年法律研究所供稿）
