发展是指人随年龄（时间）递增而发生的个体的身心变化与成长（[日]筑波大学教育学研究会：《现代教育学基础》，上海教育出版社，2003<74>），发展是青少年成长的必然要求，对于青少年具有特殊意义。青少年的发展不仅涉及亿万家庭的幸福，而且青少年发展的状况，直接影响中华民族的整体素质以及和谐社会的构建，关系我国前途和民族命运。做好青少年保护工作，把青少年教育好、培养好，是贯彻“三个代表”重要思想，牢固树立和落实科学的发展观、执政为民的政绩观，实现人的全面发展的具体体现。改革开放三十年来，党和国家高度重视青少年的发展，把保护青少年合法权益、预防青少年违法犯罪、促进青少年发展当作一项关乎祖国未来、民族兴衰的战略性任务来抓。从青少年的生存权保障，到青少年的受教育权利、参与权利、特殊受保护权利，青少年政策的制定和实施无不以青少年发展为目标和宗旨，有力地促进了青少年的发展。重视青少年发展政策的分析与研究，帮助国家和政府制定青少年发展政策，对国家和政府的有关政策和计划进行评价，不但是青少年研究的一个重要目标和内容，也是青少年研究者的重要职守所在。
一、改革开放以来青少年发展政策取得的成就与经验
对于个体来说，“发展是指人的身心诸方面及其整体性结构与特征随着年龄的推移而发生不断变化的过程，其实质是个体生命的多种潜在的可能逐渐转化为现实个性的过程”（叶澜：《教育概论》，人民教育出版社，1999<201>）。改革开放三十年，党和国家高度重视青少年的发展，围绕着青少年发展这个主题，不但积极签署了与青少年发展相关的各项国际公约，还制定了大量有关青少年发展的人身权保护政策、教育等德智体全面发展政策，有力地促进了青少年健康发展。党和国家高度重视青少年发展的特殊意义，为青少年发展做出了有力度、持久的努力。《90年代中国儿童发展规划纲要》的主要目标已经基本实现，国务院2011-2010年《中日儿童发展纲要》和各省、自治区、直辖市的儿童发展纲要正在全面实施。从对我国青少年发展现状的调研（中国青少年研究中心青年蓝皮书课题组：《中国青少年发展状况统计数据分析报告<2005>》，《中国青年研究》，2006<1>）以及青少年发展的客观表现看，儿童死亡率降低，健康水平提高；青少年生存条件和环境得到改善，青少年权益得到普遍重视；到2000年已基本普及了九年义务教育，男女受教育差距缩小，高等教育大众化得以实现；未成年人受到特殊保护，青少年中的特殊群体如孤残青少年、不在学青少年、女童等得到特殊保护，等等。应该说，这些成就的取得，都与我国青少年政策的制定和实施密切关联。
1．成就
（1）促进青少年发展成为青少年工作的目标和青少年政策的基本价值。发展越来越被看作是社会灵魂的一种觉醒（弗朗索瓦?佩鲁：《新发展观》，张宁、丰子义译，北京：华夏出版社，1987<112>）。青少年处于身体和心理的发展期，青少年发展包括身体及心理两个方面的发展，发展对于青少年具有特殊重要的意义。正因为如此，联合国《儿童权利公约》专门确认了18岁以下青少年的发展权，即18岁以下青少年享有充分发展全部体能和智能的权利，它是青少年的身体和心理在社会化过程中得以健康发展的一项基本权利。为了维护青少年发展权，我国根据青少年身心发展的特点，专门制定了《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》给予特殊、优先保护，保障青少年的合法权益不受侵犯。青少年时期是发展智力、形成品德和培养身体素质和各种能力、技能的关键期，保护青少年发展的权利意义重大。国家和政府充分认识到了这一点，因此，在新修订的《未成年人保护法》第三条明确规定：“未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利”，从而把首次将青少年的发展权问题提升到了法律的高度，并使发展权保护成为青少年政策的基本价值之一，这也必将使促进青少年发展成为法定的青少年工作的基本目标。
（2）青少年独立的主体地位得以确立，青少年权益得以明确。在传统社会中，由于青少年期尚未形成和家长制统治，青少年的社会意识和行为受传统的观念、习俗、知识体系以及制度规范的制约，青少年没有独立的社会地位。在家庭中，子女被认为是父母的私有财产，可以随意虐待、遗弃、摧残致伤、致死而得不到法律的保护；在学校中，受特别权力关系的影响，学生是学校的附属，即使是学生的宪法权利也难以得到伸张。改革开放以来，随着我国青少年工作的开展和青少年发展政策的不断完善，我国青少年发展政策逐渐发展了青少年的各项权利的规定，青少年的独立主体地位逐步明确，对于青少年健康发展起到了积极的促进作用。《宪法》关于公民及其权利的规定、教育法关于学生及其权利的规定以及《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》关于未成年人及其权利的规定，不但通过立法确立了青少年作为公民、学生和未成年人的独立法律地位，还明确规定了青少年作为公民、学生和未成年人依法应享有的权利。青少年发展包括身体及心理两个方面的发展，上述相关立法规定，在确立了青少年法律上的独立人格的基础上，明确了与青少年发展密切关联的受教育权、人身权两大类权利，并使这两大类权利置于国家法律与经济的保障之下，对于青少年健康发展具有决定性的作用。而司法对教育领域的介入，不但有力保护了青少年的人身权利，也使得青少年受教育权利的保护力度逐步加大。
（3）维护青少年发展成为国家、政府、学校、家庭及相关社会组织的共同义务。环境影响以其在人的发展过程中的显著作用而在教育学中占据着重要地位。青少年发展及其发展的程度与其所处环境密切相关。学校、家庭及社会是青少年发展不可或缺的外部环境，对青少年发展的影响重大。为维护青少年健康发展的外部环境，一方面，我国通过相关法律法规，规定了国家、政府、学校、家庭及其他社会组织对于青少年发展的职责，例如，我国《宪法》、《教育法》、《未成年人保护法》、《高等学校学生管理规定》、《学校事故处理办法》等法律法规不但规定了国家、政府、学校、家庭对于青少年的教育义务，还规定了这些主体建立安全的学校、对未成年人进行特殊保护、为青少年提供发展的条件等各种义务。同时，通过实施“希望工程”、“春蕾计划”和“手拉手”结对子互助等各种形式，加大对贫困地区及贫困学生的教育扶助。另一方面，我国还建立健全了青少年发展的权益保护机制，依据上述法律规定、依托综治委预防青少年违法犯罪工作领导小组办公室和未成年人保护委员会办公室、依借“12355”青少年服务台和“青少年维权岗”、依靠专兼职的团干部维权工作队伍和社会化的青少年维权工作队伍，形成了网络化的青少年发展权益保护机制。目前，为了进一步促进农村和西部青少年的发展，我国已开始了新世纪的攻坚战。通过实施“一费制”、“两免一补”、“农村义务教育免除学费、杂费”等政策以及“农村寄宿制学校工程”、“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”、“农村中小学现代远程教育工程”、“普及进城务工人员子女的义务教育”等计划，并调整过去“地方负责、分级管理”、“以县为主”的义务教育投入管理体制，完成了“人民教育人民办”向“义务教育政府办”的根本转变，青少年平等发展得到有效保障。
（4）青少年法律体系不断完善，网络化的青少年发展权法律保障机制得以建立。法律是党和国家实现青少年发展战略的最强有力的举措，对于促进青少年发展意义重大。在《宪法》基本原则下，与青少年身体发展密切相关的人身、财产权受到《民法通则》、《婚姻法》、《刑法》、《继承法》、《收养法》、《行政处罚法》、《治安处罚法》、《就业促进法》、《劳动法》、《劳动合同法》、《妇女权益保障法》、《社会福利机构管理暂行办法》、《司法部关于劳动教养教育工作规定》等一系列法律法规的保护。同时，为维护青少年健康发展，以未成年人和学生为主体，我国逐步建立和完善了青少年发展的法律体系。一方面，以未成年人发展为主线，我国已形成了包括《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》、《母婴保健法》、《妇幼卫生工作条例》、《儿童福利机构基本规范》、《禁止使用童工规定》、《未成年工特殊保护规定》、《未成年犯管教所管理规定》以及最高院关于未成年人案件处理的相关解释为主体的法律体系；另一方面，以学生发展为主线，我国已形成了包括《教育法》、《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》、《教师法》等教育法律以及《特殊教育条例》、《幼儿园管理条例》、《学校体育工作条例》、《学校卫生工作条例》、《学生人身伤害事故处理办法》、《高等学校学生管理规定》、《中小学校建筑设计规范》、《中小学幼儿园安全管理办法》等为主体的法律体系。上述法律体系以及我国签署加入的《联合国儿童权利公约》，还有各省、市、自治区制定的大量地方性法规、规章，共同组成了我国青少年发展权益保护的法律体系，为保护青少年权益提供了较充分的法律依据和法律保护网。
2．经验
（1）国家和政府高度重视青少年发展及青少年工作。毛泽东主席曾指出：“青年是整个社会力量中的一部分最积极最有生气的力量。青年最肯学习，最少保守思想，在社会主义时代尤其是这样。希望各地的党组织，协同青年团组织，注意研究如何特别发挥青年人的力量，不要将青年一般看待，抹杀了青年的特点。”要求把青少年（青年）作为社会变革和进步的重要力量来对待。1985年5月，邓小平在改革开放后的第一次全国教育工作会议上发表了《各级党委和政府要把教育工作认真抓起来》的著名讲话。他强调：“现在小学一年级的娃娃，经过十几年的学校教育，将成为开创二十一世纪大业的生力军。中央提出要以极大的努力抓教育，并且从中小学抓起，这是有战略眼光的一着。如果现在不向全党提出这样的任务，就会误大事，就要负历史的责任”。2004年初，中共中央、国务院颁布了《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》，胡锦涛总书记在全国加强和改进未成年人思想道德建设工作会议上发表了重要讲话。指出：“中国特色社会主义事业要靠今天的未成年人去继承，中华民族的美好未来要靠今天的未成年人去创造。未成年人的素质如何，决定着中华民族的未来发展和前途命运。教育培养未成年人，不仅要大力提高他们的科学文化素质和体能健康素质，更要大力提高他们的思想道德素质”。这充分表明了以胡锦涛为总书记的党中央对未成年人健康成长的高度重视，这既是对广大未成年人保护工作者的巨大鼓舞和鞭策，又为我们做好青少年发展工作提供了重要的战略机遇。从2002年开始，教育部通过“全国学生体质健康监测网络”每二年对我国7-22岁的学生的体质健康状况进行监测，旨在推动政府、学校、家长、社会更加关心青少年学生的身心健康；从2007年秋季起，国家对西部地区、农村义务教育阶段学生全部免费提供国家课程教科书，为近50％的寄宿生发放家庭经济困难寄宿生生活补助，基本解决了农村学生“留得住”的问题。此外，免除城市义务教育阶段学杂费已经纳入规划，正在逐步推进。国家和政府对青少年实施的旨在促进青少年身心发展的政策，对于促进青少年公平发展、提高全体青少年素质将会产生重要而深远影响。
（2）采取立法与政策手段切实保障青少年发展。法律与政策是党和国家实现促进青少年发展的最强有力的举措。在促进青少年发展的战略下，我国基本建立了以青少年发展为中心、以青少年身体和心理发展保护为内容的青少年政策法律体系，有力地促进了青少年的发展。目前，在新的历史条件下，针对青少年发展呈现出的现实问题，我国又对与青少年发展极为密切的《未成年人保护法》和《义务教育法》作了较大的修订。新《义务教育法》，首次确立免费原则，该法第二条明确规定：“实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。”首次明确国家将义务教育全面纳入财政保障范围。《义务教育法》第四十二条规定：“国家将义务教育全面纳入财政保障范围。国务院和地方各级人民政府将义务教育经费纳入财政预算，按照教职工编制标准、工资标准和学校建设标准、学生人均公用经费标准等，及时足额拨付义务教育经费，确保学校的正常运转和校舍安全，确保教职工工资按照规定发放。”新《义务教育法》还将近些年实行的取消农村教育费附加和农村教育集资、加大对农村义务教育转移支付等有关政策上升为法律规范。新《未成年人保护法》则进一步明确政府及其职能机构、学校、家庭、社会组织对与青少年的职责和义务，强化了该法的可操作性。
（3）设立专门的青少年组织，使青少年工作常规化、制度化、规范化。青少年工作，是一项利在当代、功在干秋的伟大工程，使命光荣、任务艰巨、责任重大。改革开放以来，国家和政府把青少年发展列为影响国家和政府决策的因素，将青少年提升到“青少年是未来、青少年是新世纪的主人”的高度。1980年底，中国社会科学院和共青团中央联合成立青少年研究所。由于适应了社会的需要，育少年研究这门新型的综合性社会科学迅速发展，全国各省、市、自治区先后成立了青少年研究的机构和学会。1984年成立的中国少年先锋队工作委员会，是少先队的最高领导机构。全国大部分县级以上团组织和教育行政部门共同成立了少先队工作委员会。共青团是党领导的先进青年的群众组织，发挥着党的助手和后备军的作用，发挥着国家政权的重要社会支柱的作用，发挥着党和政府联系青年群众的桥梁与纽带的作用。截至2004年年底，全国共有基层团委21.2万个，团总支23.4万个，团支部254万个；专职团干部19.1万人。
1990年，我国成立了旨在促进青少年发展的政府机构——国务院妇女儿童工作委员会。各省市、自治区都成立了省未成年人保护委员会及其办公室，同时把未成年人保护机构列入同级人民政府行政序列，并建立了具体的工作制度。同时，制订了国家和地方各级致府儿童发展规划，并将各项工作任务分解落实到各有关部门，签订了目标责任书，定期进行监测评估。中国政府把为儿童投资看作向未来投资，在政府财力尚不宽裕的情况下千方百计加大对儿童发展的投入。加强儿童基础服务体系展设。20世纪90年代以来，政府对基础教育、妇幼保健、防病防疫的投入平均增长率分别达到19%，15%和12%，均高于同期国内生产总值的增长水平。目前中国政府为儿童提供基础服务的机构不断增多，服务水平也不断提高。中国现已建成世界最大规模的基础教育和妇幼保健体系。截至2000年，全国妇幼保健机构已达3160个，九年制义务教育基本普及。
在国际国内环境深刻变化的新时势下，青少年工作也面临着许多新问题、新情况。随着改革开放的逐步深入，随着社会经济成分和文化思潮的多样化，随着互联网的迅速普及，腐朽落后文化和有害信息乘隙传播，对青少年的影响不容低估。在新的形势下，坚持科学发展观、构建和谐社会的时代背景，特别是党的十七大的召开，对共青团工作提出了更高的要求。在新时期，共青团工作有了新的职能定位，即：服务经济建设，参与政治建设，推动文化建设，投身社会建设。共青团事务要着眼于“先进性”，政府青年事务要着眼于“群众性”，社会青年事务要着眼于“专业化”的“社会性”（安国启：《“和谐社会与青少年发展”研究的新突破》，《中国青年研究》，2008<4>）。
二、青少年发展面临的挑战与存在的问题
在知识和信息化社会，综合国力的竞争已经演变为知识和科技的竞争。有效开发人力资源，是缩小中国与世界先进国家之间知识差距和数字鸿沟的关键举措，也是我国的必然抉择。全球化的时代的到来更是要求青少年具备全球意识和品质，有能力参与国际竞争和国际交流，成为通用性、开放性、创造性和具有全球意识的人才。从我国来讲，改革开放以来，国家大力发展社会主义市场经济，物质文明和精神文明建设成果显著。这些不但对青少年的素质提出了新的要求，也为青少年发展提供了新契机。青少年是祖国的花朵，更是祖国的未来。国家和政府不但肩负着保护青少年的责任，更肩负着培养青少年、维护其发展并使其成为国家合格建设者的重任。但从我国目前青少年发展的现实来看，青少年发展的理想与现实之间还存在一定的差距。面对新的国际国内形势，必须抓住发展机遇，把握时代契机，推进青少年的健康发展；同时还有认清现实差距，发现问题，不断改善，以促进青少年的发展。目前，当前，青少年的发展总体上是好的，但也存在一些问题，主要表现在以下方面：
1．青少年发展权不平等问题
目前，中国家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困人口约4000-4200万人，城乡贫困人口合计为6200-6700万人左右，其中包括1372万贫困残疾人和270万生活困难的艾滋病患者、患者家属和遗孤（程样国、王鹏程：《城乡贫困群体问题的解决与接受高等教育的平等》，《江西社会科学》，2006<7>）。据《2005年中国居民生活质量指数研究报告》，教育花费已成为城乡居民致贫的首要原因（《2005年中国居民生活质量调查报告》，www.china.com.cn）。由于缴纳不起高昂的学费，许多贫困家庭子女舍弃了上大学的机会外出打工。而在选择高校和专业上，大多数低收入家庭子女会选择条件较差、收费较为低廉的学校，而中高收入家庭的子女因条件许可，能够选择更好的学校和更好的专业（钟宇平、陆根书：《高等教育成本回收对公平的影响》，《北京大学教育评论》，2003<2>）。儿童发展的城乡差距较大，人口调查资料显示，城乡儿童死亡率的差距有所增大；儿童发展的地区不平衡较突出。从儿童死亡率、孕产妇死亡率、儿童失学率等主要指标看，东、中、西部地区的差距十分明显（熊振南：《我国儿童发展的趋势、成就和问题》，《中国统计》，1998<3>）。
《教育法》第九条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”《未成年人保护法》第三条规定：“未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利，国家根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护，保障未成年人的合法权益不受侵犯。未成年人不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法平等地享有权利。” 受教育权、生存权、受保护权、参与权是青少年发展权的重要内容。法律对于青少年平等权的规定，目的就是消除发展上的特权和歧视，促使公民发展权从形式平等走向实质平等。但是，权利的法定化并不意味着权利的实现，法的目的性价值也并不一定就能转化成有效的法律规范。法定权利向现实权利的转化需要许多条件的支持。在中国改革的实践中，青少年的平等发展权尚未得到很好的保护，不平等问题正成为社会关注的焦点。例如，基于历史、户籍制度等原因产生的农村青少年、流动人口子女受教育权的“差别对待”问题；基于歧视所产生的女童、残疾人受教育权不平等问题；基于特权和市场化原因在高等教育领域以及学前教育领域所产生的不平等问题，等等。
2．青少年校园人身伤害问题
在我国，每年发生在校园的青少年受到伤害案件达14万件之多。根据有关部门统计，仅2002年全国中小学生非正常死亡的人数达1.6万人，平均每天近50人，即全国未成年人每天消失一个班。1999-2000年，全国76所高校发生各类案件9278起，非正常死亡176人（张毫：“校园伤害事件频频发生”。《法制日报》，
3．青少年中特殊群体保护不力问题
青少年中的特殊群体主要指孤残青少年、不在学、无职业青少年及女童等。残疾学生不公正待遇等问题已经成为我国一个普遍的社会现象，并已经引起社会的普遍关注。从高等教育来看，尽管《高等教育法》第九条规定了“高等学校必须招收符合国家规定的录取标准的残疾学生入学，不得因其残疾拒绝招收”。但在我国高考招生过程中因身体残疾而被高等学校拒之门外的实例却不断被媒体曝光（“驼背青年考研落榜，自称失败与相貌差有关”，《南方都市报》，
在我国，由于封建“重男轻女”思想残余的影响，女性学生辍学、被父母虐待和遗弃、受到性伤害现象大量存在。一些贫困家庭在无力付费的情况下，首先牺牲的是女性的受教育权。比较而言，各地女童的辍学率明显高于男童。而在贫困偏远地区，在校舍、合格教师和教学设施都十分缺乏的情况下，学生更难以得到政府的资助。在这样的机会条件下，即使“无差别对待”，这种由于过去的歧视所造成的后果，依然使女童无法获得与男童平等的入学机会。平等受教育权一个重要的方面是教育的结果平等。但目前中国女性普遍存在就业歧视，这种就业歧视甚至堂而皇之出现于各种报纸上和招聘之中。在能力相同甚至女性能力强于男性的条件下，女性的就业机会也远远小于男性。
据统计，仅辽宁省沈阳市收容遣送站每年就有600多名16岁以下的流浪儿被收容。流浪儿由于缺乏生活来源，增加了他们走向盗窃、抢劫等犯罪道路的可能。中国青少年研究会发布的青少年犯罪调查报告显示，中国目前至少有约1000万闲散未成年人，在未成年犯中闲散未成年人比例高达61.2%。具有不良行为的未成年学生也被学者认为是学生中的特殊群体，其不良行为的形成是社会、家庭、学校等多方面因素造成的。对他们的教育、促成他们回归社会、对他们权利的保障，也应受到高度重视。
4．青少年违法犯罪问题
青少年尚处于发展过程中，特别是未成年学生，其违法犯罪的动机、主观恶性都具有特殊性，并且在很大程度上受社会环境因素的影响。青少年违法犯罪不但影响了学校教育教学秩序，而且对社会的和谐、稳定也造成了一定危害。据有关资料统计，在20世纪50-60年代，青少年违法犯罪率约占全国刑事犯罪总数的20-30%，到80年代已突增到70%以上，至今仍居高不下。近年来，随着社会的急剧发展变化，青少年违法犯罪行为出现了一些新的特征，表现为违法犯罪人数逐年增多，并且呈现低龄化、团伙化、智能化、恶性化、犯罪手段成人化发展的趋势，且“好学生”、女学生犯罪、网络犯罪现象增多。这些特征表明，我国青少年违法犯罪已进人了一个新的阶段。
学校是实施教育的重要场所，在预防学生违法犯罪上负有一定的责任。而我国目前学校管理中存在着很多不容忽视的问题。例如，教育方式不当造成学生未能得到良好的身心辅导，其生理、心理健康未能得到应有的重视，一旦处于诱发环境中，极易酿成违法犯罪行为；学校管理乏力造成校园治安环境恶化，校外恶势力渗人校园，发展、拉拢或胁迫敲诈学生，加剧校园的暴力活动和治安环境的复杂化，诱发青少年学生的偏差行为，把青少年学生进一步推向违法犯罪的泥坑。
社会因素也是引发或影响学生犯罪的一个重要因素。一方面是社会不良影视和网络文化的影响，学生沉浸于这种不良文化氛围中，会被其中传递的错误信息所影响，引起社会化的偏向，行为失去准则，导致违法犯罪行为的发生。另一方面是社会控制体系的虚弱，导致学生社会自力约束和自发发展现象蔓延，助长学生涉足一些对他们不宜的领域，迈向违法犯罪的深渊。
5．青少年网络社会问题
中国青少年网络协会2005年11月发布的《中国青少年网瘾数据报告（2005）》显示，中国青少年网瘾比例已经达到13.2%，北京地区以23.5%的比例仅次于云南的27.9%位居第二位，另有13%的青少年存在着网瘾倾向。报告同时显示，初中生、失业或无固定职业者和职业高中生等群体比例较高，其中初中生的网瘾比例达到了23.2%，且主要是沉迷于网络游戏（“我国有13.2%的青少年患上网瘾”，《光明日报》，
6．青少年权利救济缺失问题
目前，发生在校园内的侵犯学生合法权益的事件时有发生，以学校和教师为被告的侵权诉讼日益增多。学生与学校二者关系的和谐处理及其纠纷的及时解决，不仅关系到青少年能否维护自己的合法权益，也关系着教育活动和教育事业能否顺利进行和健康发展。对于学生与学校的关系来讲，诉讼解决机制是学生与学校之间纠纷得以解决的最后屏障。学生与学校的纠纷主要包括行政纠纷和民事纠纷，相应地，司法救济渠道也主要包括行政诉讼和民事诉讼。民事诉讼主要解决学校在履行教育保护义务过程中与学生产生的损害赔偿纠纷，其法律关系一般比较简单，理论和实践中争议相对较少。行政诉讼在解决学生与学校纠纷过程中的运用则存在争议或不明确的地方。从我国立法现状来看，不论是《学位管理条例》还是《教育法》、《高等教育法》，都没有明确规定学生可以起诉学校，《行政诉讼法》也只是规定了学生的人身权、财产权受到行政机关或其授权的组织侵害后可以提起行政诉讼，而将受教育权排除在行政诉讼受案范围之外。近年来，由学生和学校的纠纷而引发的案例层出不穷，引起了理论与实务界的诸多思考与争议。
对于未成年人，世界上很多国家都有相应的少年法庭和少年司法程序，以对未成年人实施特殊司法保护。我国虽已在法院建立少年法庭，但并无系统立法。对少年司法，我国遵守的依然是刑事诉讼法的规定进行，这对于未成年人保护是不利的。例如我国司法制度改革后，法院居中裁决，法院只根据已有证据判有罪或无罪，法官无需教育介入，这对未成年人来讲显得过分简单和不负责任。因为对于未成年人应主要进行教育，而不是把他们送入监狱。司法实践证明，在庭前深入查明未成年被告人的罪错原因、准确选择感化点，是审理好未成年人案件的重要一环，从而为顺利开展庭审教育和日后的矫治工作打下良好的基础。而预防、减少犯罪，是一件长治久安的事情，应当建立适应未成年人的实体法和程序法。再者，目前未成年人严重不良行为的矫治是通过劳动教养和工读学校进行的，但由于行政部门掌握审批权，法院不能介入，从而使这些未成年人的权益存在被侵害以及被侵害后难以得到司法保护与救济的可能。
三、完善青少年政策，促进青少年发展
改革开放三十年来，我国青少年发展的成就是显著的，但呈现在我们面前的问题也是清晰的。在新的历史时期，应在借鉴以往成功经验的基础上，针对现实存在的问题，依照胡锦涛总书记提出的“积极创造未成年人健康成长的良好社会环境”的指示，积极进行制度变革与创新，从根本上解决青少年发展的问题与障碍，促进青少年的健康发展，培养能适应社会发展需要的、高素质的国家建设人才。
1．以发展权为核心，建立和完善青少年发展的政策系统
《儿童权利公约》首次把国际社会保障儿童权利的主张和信念变成了各国政府的承诺。它要求：接受公约的国家在法律上要对其有关儿童的行动负责。保护儿童免遭忽视、虐待和剥削，肯定儿童拥有基本人权，包括生命、发展和充分参与社会、文化和教育生活以及他们个人成长和福利所必须的其他活动的权利。《儿童权利公约》更为明确地指出：“每个儿童均有权享受足以促进其生理、心理、精神、道德和社会发展的生活水平”。要求缔约国应“最充分地发展儿童的个性、才智和身心能力”。 青少年发展权的实质就是设定义务主体。发展权蕴涵着自由、平等的基本价值，而维护青少年发展权又是青少年政策在当代的价值目标。
发展权是法律赋予的，青少年的身体和心理在社会化过程中得以健康发展的一项基本权利。青少年是祖国未来的建设者、承担人类延续的作用，是独立的的价值存在。因此，发展权对于青少年具有不可转让性。青少年发展权是经济、政治、文化和社会发展的各方面内容的有机统一整体。1989年联合国颁布的《儿童权利公约》54个条款中，涉及到与儿童发展有关的条款就有25条左右，如生存与发展、健康与保健服务、生活标准、教育、闲暇娱乐与文化活动、父母的责任、虐待和忽视儿童、脱离家庭的儿童、难民儿童、残疾儿童、性剥削与性虐待、童工、战争中的儿童及公正对待少年犯者等等，这些规定所体现的内容和价值为我国青少年政策确认青少年发展权提供了依据。
从群体特征看，儿童、少年是相似的，他们都处于弱势地位，需要社会给予特殊的关照和保护，同时，他们也都处于社会化的过程中，需要国家、社会、学校、家庭的引导，使他们了解并掌握社会规则，健康成长。我们在创建青少年发展机制和完善青少年政策时，必须从青少年主体性出发（兼顾社会发展），满足青少年的需求，采取措施为青少年发展提供适度动力，激发和释放青少年创造活力，维护和保障青少年的基本生活条件和发展权益。从前述我国已颁布的相关法律以及我国签署的《联合国儿童权利公约》、《儿童生存、保护和发展公约》、《联合国少年司法最低限度制度》等国际公约来看，都应是为了实现青少年权益保护的目的。因此，青少年政策应从青少年发展权出发，围绕青少年身体及心理发展两个方面，以青少年健康发展为价值，从保护的视角予以考虑和设计，制定和完善青少年发展的政策。
2．实施均衡发展、高质量的教育，维护青少年平等发展权
我国虽然在宪法、青少年法律、教育法律等一系列重要法律文件中都明确规定了青少年的平等权，但由于现实中人们社会经济地位的复杂差异性以及立法与政策制定中应有的合理差别对待标准的缺乏或随意，导致了平等保护的制度性缺陷，青少年平等发展权难以从法定的平等权利变为现实的平等权利。
我国教育的城乡差别、地区差别、校与校之间的差距仍然存在。这种差距是由于城乡分割的二元社会结构和公共财政的不到位造成的。推动教育的均衡发展是使每个青少年公平、公正地接受教育的基本保障。教育均衡发展既是教育公平的重要内容，又是和谐社会的基本要素和实现途径，更是青少年发展权的重要部分。为此，各级政府应当在经费投入、校长和师资力量安排等教育资源配置上向贫困地区和薄弱学校倾斜，加大薄弱学校改造的力度（柳斌：《关于贯彻新〈义务教育法〉的几个问题》，《求是杂志》，2007<19>）。要继续推进农村中小学危房改造工程并形成长效机制，大力改善农村中小学办学条件；继续推进农村中小学现代远程教育工程；促进优质教育资源共享；继续推进农村寄宿制学校建设工程，支持中西部地区完成“两基”攻坚任务；加大东部地区对西部地区农村教育的支持力度，做好各地区城市对农村学校的对口支援工作，努力缩小地区、城乡之间的差距。要严格规范办学行为，政府及其教育部门不得将学校分为重点学校和非重点学校，学校不得分设重点班和非重点班；随着学校办学条件差距的缩小，逐步化解择校及高额收费问题；人口流入地政府要加大力度依法解决务工人员子女平等接受义务教育的问题。
从教育公平的角度看，教育公平并不仅指适龄儿童、少年均拥有平等的入学机会，同时也指教育过程的平等，甚至是教育结果的平等。教育的实施更为重要的是保障进入学校的儿童、少年能够享有或接受具有相同质量要求的教育。目前，虽然实施了义务教育的“两免一补”、免费义务教育，农村义务教育“经费短缺”的矛盾得到极大缓解，农村儿童“有学上”的问题基本得到解决。但是“上好学”的问题仍未解决，义务教育阶段学生辍学，特别是农村初中辍学问题仍十分突出。研究表明，农村学生辍学不只是因为经济贫困，还因为教育质量低下。当国家相继采取了一系列的农村教育投入与补助政策、经济贫困不再是制约学生上学的主要因素时，教育质量就凸显为影响农村学生辍学的主要因素。教育的本质属性是促进人的发展，其目标在于培养社会所需要的人和能够获得幸福生活的人。从发展的角度讲，高质量普及九年义务教育，应以学生身心健康发展为目标，即，教育教学过程的展开，必须以社会发展对人才素质的需求为前提，以尊重学生的身心健康发展为基础，通过恰当的教育教学手段的运用，不断地激发学生潜在的活力，促进学生乐学、会学、善学，实现学生综合素质的整体提高。教育的质量公平存在深刻的教育内部的障碍（文慧莉：《论义务教育的质量公平》，《教育导刊》，2004<4>），不仅要求有良好的教育设施，而且涉及到师资建设、课程改革、教育管理、教育手段和方法，乃至教育思想的改革等深层理论和实践问题，因此，要真正实现这一目标，需要一个长期的过程。
3．明晰政府、学校、父母及其他监护人、相关社会组织对于青少年发展的义务和法律责任
青少年发展具有其内在的要求，这是由青少年的特殊身份所决定的。健康发展是青少年成长的必然要求，应满足其不同方面的发展需要。以哈特为代表的新分析实证主义法学派在批判了以奥斯丁为代表的“法律实质上是以威胁为后盾的命令”的法律观后，明确指出，法律是一个设定义务和规定权利的行为规则体系，“法律的存在最起码要使某种行为具有义务性”（[美]哈特:《法律的概念》，中国大百科全书出版社，1996<212>）。所谓义务是基于规则存在的，旨在通过将某一特定人的行为归属于一个一般规则而把该规则适用于他。因此，对青少年发展权在的设定，其实是通过对国家、政府、其他社会组织及其父母或监护人义务的规定来保障青少年发展。然而，我国现有的法律规范对有些内容的规定还很笼统，不完善。有许多条款是属于原则性的法条，只有大概的内容和行为方向，没有规定具体实施的方式、方法及实施部门，也没有法律责任的规定，造成实施起来弹性太大，收不到立法时所预期的结果，难以真正达到促进青少年发展的立法目的。
对青少年发展权的保护，对成年社会来说则主要体现为义务。因为少年儿童相对处于弱小状态，是一个特殊群体。对青少年权利的法律保护，实际上就是要求成人社会承担对青少年发展的维护和促进义务。由于儿童、青少年的生存与发展离不开成人社会，而对儿童、青少年的伤害也往往来自成人社会。所以，成人社会构成了儿童、青少年生存和发展的外部环境和条件。从这种社会关系出发，青少年发展权实质上是一个成年社会的义务问题。而对青少年发展权的保护，则意味着儿童、青少年在未来才能全面履行义务。由此可见，权利和义务的暂时不对等性，是对儿童、青少年保护的一个显著特点。在青少年发展方面，政府、学校、父母及其他监护人、相关社会组织对于青少年发展具有不可推卸的义务和责任，必须通过政策或立法加以明确。
（1）政府。以政府为主导来保护青少年受教育权的实现、维护青少年生命安全、身体健康和网络安全，是世界各国的通行做法。但在现实中仍能看到，大量青少年失学、辍学、网络沉溺。显然，要实现行政监管的目的，要求相关的行政机关必须各尽其职，依法行使法律赋予的行政职权，履行行政职责。一方面要明确政府及其相关职能部门的义务，赋予相关行政机关监管职权，为他们更好地进行监管，提供职权依据。改变文化、公安、工商等各职能部门权责不清、“多头管理”、“相互推诿”的模式，保证政府及其相关职能部门能够积极采取有效措施，承担起相应的监督、管理职能。另一方面，要明确政府及其相关职能部门在各自职权范围内积极作为的义务。政府及其相关职能部门应根据法律的授权，建立相关的教育、青少年保护制度，为青少年健康发展创造良好社会环境。第三，要明确规定行政机关不履行法定职责的法律责任，加大执法力度。法律的实施与行政机关的执法活动密切相关，严格的执法活动才能取得良好的实施效果。作为行政机关，法律赋予的行政职权亦是他们的行政职责，而且是必须要履行的，否则即是失职。因此，必须明确规定行政机关不履行法定职责的法律后果，以此保证行政机关依法行使行政职权。第四，赋予社会组织及公民广泛的法律监督权，加强对行政机关执法行为的法律监督。行政机关的执法活动必须辅之以有效的法律监督，应赋予社会组织及公民广泛的法律监督权，建立完善的举报制度。对行政机关不履行法定职责的行政不作为行为由行政机关、司法机关等有权机关依法处理，追究行政机关及相关行政执法人员的法律责任。
（2）学校。目前，一些学校片面追求升学率，忽视学生权利和对学生的道德教育，没有制定有效的防范青少年问题的措施。学校承担着重要的教书育人职能，是青少年最为集中并接受教育、培养的主要场所。学校教书育人的职能，除了“授业解惑”，还应包括促成青少年社会化和健康成长，保护学生免受来自各方面的侵害。因此，学校要建立正确的教育观念，采取积极的手段正确引导学生发展方向，提高学生素养，履行学校教书育人的职责：首先，强化学校的教育职责。将健康教育、青春期教育、网络教育作为学校教育的重要内容，使学生养成科学、健康的行为习惯。学校应鼓励学生发展多方面的兴趣，积极组织校园文化活动和社会活动。其次，建立校园专用网络教室，吸引校内外青少年使用校园的免费、健康网络，减少青少年网络沉溺现象的发生。还要进行校园网络信息资源的开发，丰富并满足学生在网络方面的情趣与需求。同时建立校园学生网络社会问题预警系统，对于网络上瘾的学生加以疏导，加强与未成年人父母或加护人的联系，并通过专业的教师帮助学生解决问题。第三，定期对未成年人父母或监护人实施教育，促进父母或监护人实施家庭教育。家庭教育是青少年成长的重要内容，学校作为国家公共教育机构和法定的育人组织，应承担起这方面的职责。第四，明确学校学生管理中违法行为的法律责任。对于违反法律规定，以各种理由开除或劝退学生、剥夺学生受教育权，或区别对待学生、侵害学生平等受教育权利的，应明确规定相关责任人或负责领导的法律责任。通过这些规定，强化学校的教育职责，减少学生成为“闲散未成年人”的可能性。
（3）父母及其他监护人。最高人民法院关于贯彻执行《民法通则》若干问题的意见第10条规定，监护人的监护职责包括对被监护人进行管理和教育。《婚姻法》第21条规定，父母对子女有抚养教育的义务；第23条规定父母有保护和教育未成年子女的权利和义务。从上述法律规定来看，对被监护人进行管理和教育应该说是父母或监护人对于未成年人的重要职责。《未成年人保护法》也设专章规定了父母或监护人对未成年人的保护职责。这是因为家庭中的父母或监护人因素对未成年人的行为具有很大影响。调查表明（许涛、周运清：《工具性影响：互联网对上网未成年人违法犯罪的影响分析》，《青年探索》，2007<1>），父母不和或家庭解体、父母或监护人的教育方式不当、父母或监护人忽视对未成年人网络行为的引导或监控以及父母或监护人网络知识缺乏，是未成年人走上违法犯罪的重要原因。必须强化父母或监护人的责任，首先要规定父母或监护人适时接受教育，承担起未成年人家庭教育的义务。父母或监护人要适时接受相关的教育——包括认识和学习网络技术知识，更新教育观念，掌握正确的教育方式，实施有效的家庭教育。其次，强化父母或监护人管教未成年人的义务。针对现实中一些父母或监护人不履行职责，遗弃、疏于管教子女的行为，强化父母或监护人管教未成年人的义务。包括：抚养未成年子女的义务、教育未成年子女的义务、监督未成年子女的义务。为防止现实中的青少年犯罪行为、网络沉溺行为，父母或监护人应履行与子女的共同生活和居住、教育子女上健康网站、监控子女的上网行为、培养子女自我监控能力和良好的上网习惯。第三，强化父母或监护人不履行法定义务的法律责任。针对父母或监护人不履行法定义务的行为，明确规定相关的法律责任。新修订的《未成年人保护法》用较大篇幅规定了未成年人父母或者其他监护人的义务以及不依法履行义务的法律责任，可以说有了很大进步。但对未成年人父母或者其他监护人实施监督和管理的执法主体缺失、未成年人父母或者其他监护人不依法履行义务的法律责任缺失，依然是本法需要完善的问题之一。
（4）社会主体。在促进青少年发展、维护青少年受教育权、防止青少年问题发生方面，不能单方面寄希望于商家、厂家等市场组织，因为商家、厂家及其市场行为的目标是经济、利润的最大化。因此，对于相关社会主体应强化两个方面的规范：第一，清晰界定相关社会主体的违法、犯罪行为，明确相关社会主体的义务。目前青少年的网络沉溺行为、校园暴力行为、违法犯罪行为的发生，很多是受了不良网络游戏、不良文化制品的熏染，一些校园事故则源于厂家的产品质量、社会组织对于青少年保护的漠视。因此，完善相关法律，建立相关制度，清晰界定相关社会组织的违法、犯罪行为，是青少年政策完善的重要内容。第二，明确相关社会主体不履行法定义务的法律责任，强化打击力度。虽然一些青少年政策对一些社会组织的行为作了禁止性规定，但依然久禁未止。究其原因，法律惩罚力度不够应是主要原因之一。如果不能有效控制社会组织侵害青少年健康成长的行为，那么，保护青少年发展就成了一句空话。因此，在行政法律责任的规定方面，应加大惩罚力度。在行政处罚的种类上，不仅适用行为罚，而且还应当同时适用财产罚和人身罚。同时，还应增加并进一步完善相关社会主体的犯罪的罪名和法定刑的规定，使违法行为人望法生畏，发挥法律的震慑作用。
（作者为北京师范大学教育学院教育政策与法律研究所副所长）