未成年人网络问题的公共治理——世界的经验与中国的现实
发表日期：2008-03-17作者：编辑：system出处：
2005年7月21日，中国互联网络信息中心(CNNIC)在京发布的“第十六次中国互联网络发展状况统计报告”显示，截至到6月30日，内地网民数已达到了10300万人、而男性、未婚、35岁以下、大学本科以下、月收入在2000元及以下（含无收入）家庭网民的比例继续在网民各特征数据中占据相对主要地位，所占比例分别为59.6%、59.0%、81.3%、71.1%、80.1%。可以看到在中国飞速发展的网民中青少年占绝大多数。而近几年未成年人因为使用网络不当而带来的问题引起了全社会持续的关注，特别是网吧发展所带来的问题更是让许多家长对网吧“恨之入骨”，众多有士之士大声疾呼：必须整顿网吧，甚至有人主张取消网吧。什么是未成年人网络问题？为什么在现实治理过程中有诸多的问题？谁应该负起主要责任？如何走出目前的困境？本文旨在结合世界其它国家治理的经验提出自己的观点。核心理念是中国要解决好未成年人网络问题要走公共治理的道路并依赖于制度创新。
一、什么是未成年人网络问题？
所谓问题是指应有现象与实际现象的差距，实际状态与社会期望之间的差距，这种差距往往是产生社会紧张状态的原因。公共问题是大众的问题，是人们的价值、观念、利益或生存条件遭到了威胁而出现的问题，有时它也泛指那些人类社会普遍存在的某些危机和困境。
网络问题是在新技术迅速发展中，在人们对它逐渐熟悉逐渐掌握过程中所呈现出的公共问题。“每一种技术或科学的馈赠都有其黑暗面”（N.尼葛洛庞帝：《数字化生存》，海南出版社，1996年版，第26页）。人们在接受互联网络这一革命性媒体所带来的福祉的同时，也承受着其种种负面影响，如电脑黑客、计算机犯罪以及信息膨胀和失真造成网络空间有可能被信息垃圾所充斥。正如埃瑟·戴森所尖锐指出的：“数字化世界是一片崭新的疆土，可以释放出难以形容的生产能量，但它也可能成为恐怖主义者和江湖巨骗的工具，或是弥天大谎和恶意中伤的大本营。”“它是一个虚弱的宣传工具，但却是施展阴谋的好地方。”（埃瑟·戴森：《2.0版数字化时代的生活设计》，海南出版社，1998年版，第17页、19页）。因此许多西方学者担心，宪法可以保障我们享有言论自由的基本权利，“却无法保障我们远离诸如色情和恐怖主义者的侵扰与威胁”（尼古拉斯·巴任：《透视信息高速公路革命》，海南出版社，1998年版，第166页）。
未成年人网络问题是网络给未成年人群体带来的问题，由于未成年人被家庭社会所广泛关注，因而也演升为社会公共问题。未成年人群体是我们社会的弱势和需要保护的群体，如果我们在网络飞速发展的过程中忽视了这个特点，未成年人的健康发展就必然会受到影响。未成年人是没有完全自负能力的个体，监护人对其健康成长负有不可推卸的责任，学校、家庭、社会都其成长也有责任。从这个角度来说，未成年人网络问题的产生一方面是网络飞速发展超过了我们可以控制的速度，而另一方面却反映了监护人、政府、社会、家庭、学校的管理问题。我们可以确信未成年人网络问题带有很强的时代特点，未来的未成年人在这方面所遇到的问题可能要小得多，或者会出现其它新技术所带来的问题，就如历史上电影、电视等新技术给未成年人带来的问题一样。我们要高度关注未成年人网络问题，因为未成年人的健康发展关注到一个国家未来的可持续发展力，在这个问题上，高度重视的政府，管理有效果的政府和不重视或者管理不好的政府弱干年后在国家的人才素质上、在社会和谐发展的状态上就会显示出差别来。
准确的认识公共问题的本质是公共治理的前提。“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整而优雅的方案去解决一个错误的问题对其机构产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大得多”（J.S.利文斯顿：《受良好教育管理者的神话》，《哈佛商业纵览》，1971年1期）。“人们失败常常是由于解决的是不该解决的问题，而不主要是因为错误地处理了该解决的问题”（William N. Dunn，Public Policy Analysis: An Introduction，137）。在界定未成年人网络问题的过程中，有两个问题需要注意：一是要区分一般网络问题和未成年人网络问题的差别。笔者并不赞成用青少年网络问题来界定上文中所提到的问题，因为这样的一种提法很容易使该问题的对象扩大化和问题的复杂化。比如对于一个年满十八岁的成年人来说，如果因为上网时间过长或者接受了一些不健康的东西，影响了他的学习、工作和生活，他自己应该能够负起责任来，而未成年人却不是这样，他并不能完全对自己负责甚至是根本无法替自己负责，因此这两类问题最重要的差别是责任主体不同的问题。第二个需要注意的问题是要确定“网络的双刃剑”的特点，分清哪些是网络所带来的优点，哪些是网络所带来的问题，而不能一棍子打死，全盘否定。应该看到网络文化改变了未成年人求知、学习方式，开发了智力和感官能力，极大地激发了他们的潜能；网络改变了他们的交往方式，在网络这个自由、平等、开放的交往空间，许多孩子变得自信、开朗、幽默；网络为他们探索自律、独立的自我起到了安慰和牵引的作用；在现实的学习生活中压力过大，或受到挫折，转而到“网络游戏”中放松一下，或追求一种虚拟的成就感，以体现自身价值，寻求尊严、权利、感情和成就等等，这些都是网络带给未成年人的益处，都是我们在网络使用中要继续发扬的地方。而未成年人网络问题主要体现在网络的不正确使用对未成年人智力、生理和心理、社会化、道德的健康发展的影响上，有的甚至使未成年人走向犯罪的道路，在这些方面我们要高度关注并加以治理。
1．影响智力发展
据英国科学家詹姆斯推断：人类科学知识，19世纪，每50年增加一倍；20世纪中叶，每10年增加一倍；70年代，每五年增加一倍；80年代，每3年增加一倍。预计到2020年，每过73天信息量就会增加一倍。知识正在以超级加速度增长（袁正光：《现代文明的基石》，中国协和医科大学出版社，2003年版，第5页）。而这种发展的状态在网络上彰显无疑。虽然丰富的网络信息对开阔未成年人的眼界，帮助他们了解更多的新鲜事物具有正面作用，但信息的爆炸、污染、冗余，成为干扰信息使用的“噪音”，影响了信息的清晰度和效用度，不利于未成年人信息素质的培养甚至产生“信息焦虑”。如果上网时间过长，挤占了阅读书本、思考问题的时间，阅读量的减少，将极大影响知识结构与能力的平衡。还有一些未成年人因为痴迷“网络游戏”而荒废学业。痴迷于网络游戏，一门心思扎在里面，导致上课不能集中精力听课，不能按时完成作业，成绩下滑，直至逃课、逃学，有的甚至厌学、辍学。特别是在寒暑假期间，由于没有了上课的后顾之忧，一些未成年人便一头钻进网吧，玩得天昏地暗，以致达到足不出户、不知饥饱的地步。
2．影响生理和心理发展
一部分未成年人因为网络成瘾也严重地损害了他们的身体发育和心理健康。上网成瘾也是一种疾病，目前，医学上称之为“网络成瘾症”，它是指患者无节制地上网聊天、玩游戏或是搜集信息，以致损害身体健康，并在生活中出现各种行为异常和心理障碍。未成年人网络成瘾，主要表现为游戏成瘾。长时间地上网，受到伤害最为直接的就是人的眼睛和大脑。电脑屏幕产生的辐射对它们的健康损坏是非常严重的。由于上网成瘾，伴随着出现视力下降、神经衰弱，失眠、头疼、肩酸背疼等症状。日本科学家曾对1000名玩任天堂游戏的学生脑部扫描图进行分析，结果惊讶的发现，电脑游戏只刺激了视觉和运动有关的那部分的脑活动，而阻碍了未成年人的大脑正常发育（周国文：《韩国网络游戏与中国青少年》，《中国青年研究》，2004年第1期，第56页）。“网络成瘾、孤独、忧郁”等网络综合症，使不少青少年行为变异、人际关系紧张、心理错位、生理失调，给身心健康带来危险。 随着未成年人上网人数越来越多，因迷恋上网而引发的犯罪案件也呈现出上升趋势。一些在校未成年人苦于无钱上网，竟然开始去偷、去抢其他学生的钱，有的甚至到社会上去偷、去抢。上网已经成瘾的他们全然不考虑自己行为后果的严重性。
3．影响社会化的发展
网上交友是网络社会人际交往的一种重要形式，也是社会化的一条重要途径。但是，因为网络的虚拟性，这种社会化只是一种虚拟的社会化，人与人之间的交往存在机器的阻隔，是一种“人——机——符号——符号——机——人”形式的交往。这种形式的交往去除了互动双方的诸多社会属性，带有“去社会化”的特征，与真实社会情境中的社会化相去甚远。而且，迷恋网上交往使得一些未成年人大大减少了参加日常社交活动的时间，热衷于虚拟交往使部分未成年人疏远了现实的人际关系。妨碍其在真实的社会互动中形成相应的交往能力，实际上是延缓了未成年人的社会化进程。美国斯坦福大学心理学研究协会的一份报告指出，在每周超过5小时的互联网用户中，有1/4的人表示他们与家人及朋友呆在一起的时间少了。斯坦福大学学者诺曼尼认为，人们花在网上的时间和他们现实人际交往的时间成反比，因此他怀疑：国际互联网会不会制造一个充满孤单者的世界（《网络成为人际交往的陷阱》，《科学时报》，2000年2月26日，第4版）。有调查表明，青少年与网友见面的占11.5%，从不见面的占56. 3%，偶尔见面的占32.2%，这本身就潜伏着巨大的危险（共青团中央宣传部、中国青少年研究中心：《青少年流行文化现象与对策调查研究报告》，2002年，第 77页）。在美国，人们常说“Teenagers are particularly at risk because they are more likely to participate in on-line discussions regarding companionship. Chat is probably the most dangerous area on the Internet because you don’t know who is in the chat room with you.”这都是很有道理的。网络虚拟社会的特点，决定了它很难形成像现实世界那样严格的社会规范，很多行为也难以受到规则的明确约束。对于正在成长中的未成年人，如果他们的社会化过程主要依赖网络来完成，那么这种危险性是显而易见的。他们可能会把网络中培养出来的任性、放纵、撒谎、粗鲁、不负责任等习惯带到现实生活中，轻则行为失范，重则走上违法犯罪的道路。
4．影响道德发展
丰富多彩的互联网极大地丰富了未成年人的精神世界，同时形形色色的思潮、观念也充斥其间，给未成年人的思想成长带来了一定的负面影响。网络社会的失控，导致未成年人生观、价值观的冲突与失范。未成年人的人生观、价值观尚未成熟，可塑性强，容易受到外来思想的冲击。网络互动，形成了各种文化的共享，一些消极的价值观和腐朽的文化造成思想混乱的颓废，这种潜移默化的影响，要比社会环境对未成年人的影响还要大。如网络迷信的泛滥，使许多还不具备正确判别某些复杂事物能力的未成年人深受其害。未成年人的权威崇拜还可能因此由传统的“长辈权威”向“网络权威”转移。师长和社会团体的功能弱化，因为网络所虚构出来的新英雄、新偶像比现实的权威偶像更富有吸引力（如网络游戏中的侠客、互联网黑客等）， 随着网络的大众化，网络黑客也越来越常见，并且成为不少为成年人网迷的崇拜偶像。但是这些新英雄、新偶像所传达的价值标准和社会规范却往往是暴力、征服、唯我独尊、兵不厌诈、投机取巧等有悖于社会规范的错误观念，这就容易造成未成年人标准紊乱、丧失社会责任感、产生角色认同危机或发生角色混淆。
5．走向犯罪
网络中信息极其丰富，但却是鱼龙混杂。那些花花绿绿，令人眼花缭乱的黄色信息非常容易迷惑未成年人的双眼。在网络上的非学术性信息中，47%与色情有关，每天约有2万张色情照片进入互联网。由于大多数黄色网站可以随意进入，导致许多未成年人在毫不知情的情况下误入黄网。其中，部分自控能力较强的未成年人，会选择快速退出，自觉抵制黄毒的侵害；而那些好奇心强，意志脆弱的未成年人往往抵挡不住诱惑，深深地陷入黄色泥潭，不能自拔。他们不仅多次光顾黄色网站，满足好奇心，有的甚至误入歧途，走上了犯罪道路，令人痛心不已。2004年在对北京市六个城区53所不同类型的中学3000名初、高中学生上网状况调查发现：22%的被调查学生浏览过色情网站，19.6%的中学在别人的诱惑下，上网聊过男女两性话题。而据北京海淀区法院少年法庭的随机调查显示，100名在押少年犯中，61%的人经常浏览色情网站（刘微：《网络道德失范挑战德育》，中国教育和科研计算机网，2004年6月30日）。
网络暴力内容对未成年人的负面影响。暴力互动游戏会引发未成年人的冲动，游戏中的一些小争执会演变成现实中的冲突。调查数据显示，因玩电子游戏性情变暴躁的占27%，玩游戏与校园暴力有关的占29%。未成年人痴迷于网络游戏之中，很容易形成错误的暴力观念和帮派意识，混淆游戏虚拟与社会现实的区别，误认为这种通过伤害他人而达成目的的方式是合理的。他们往往把游戏中的行为方式带入现实社会，为达目的不择手段，欺诈、偷盗、对他人施暴，甚至团伙斗殴、作案的事件就会发生。近年来未成年人犯罪和校园暴力增多与网络游戏暴力不无关系。上海某少管所干部讲：在管教所里所有少年犯都曾迷恋过暴力、凶杀、恐怖、色情文化，前些年是书刊，后来是录像、电影，现在则是网络游戏（周国文：《韩国网络游戏与中国青少年》，《中国青年研究》，2004年第1期，第53页）。
需要注意的是以上所反映的诸多问题对于一个在网上的成年人也会有这样和那样的影响，但其更多的是一个个体问题；而这些问题对未成年人的影响更大且更长久，并且牵动着诸多的家庭，牵动着政府、学校和社会方方面面，无疑应引起全社会高度的关注。
二、未成年人网络问题的公共治理
如何解决未成年人网络问题？传统的公共问题的治理途径主要依赖于政府，而新公共管理运动突破了传统的行政学理论范式，打造了更强的公共管理的平台，就是政府掌舵而依靠公共部门、市场和社区力量；最新的新公共服务的理论则更是注重挖掘人所具有的公共服务的理念而格外重视社区和公民自己的力量，政府则是站在公益精神发掘者和教育者的角色。网络管理是一项综合工程，需要借助国家立法、道德教育等综合手段，依靠家庭、学校、社会各方共同参与，通过网上、网下多种渠道协同治理。网络问题的公共治理的重要核心观点是在网络的发展过程当中，对它的规范和管理更多需要公众的参与，对互联网的治理应该是政府主导，不是政府包揽。因为互联网有它的开放性、互动性，人人都是信息的传播者，人人都是信息的获取者，互联网出现了管理权、控制权分散的局面，在这种情况下动员行业组织和社会力量进行监督，公众参与是非常重要的方式，而政府主导主要体现在建立标准，依法管理社会和加大沟通交流工作上，而把监督权交给网民和社会上。从理想的角度来说，未成年人的公共治理的理想体系应该是政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络，从而形成对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系。
研究世界各国对于未成年人网络问题的治理，在很多方面体现了上述公共治理的理念，值得我国借鉴。
1．政府
在未成年人网络问题的公共治理中，政府起着重要的掌舵作用。这里的政府指的是广义的政府，包括立法、司法、行政等部门，反映了一个国家的公权力所在。
政府的掌舵作用首先体现在依法管理网络的水平上。在网络道德规范尚未形成的今天，我们更应该靠法律的强制力量来规范网民的行为。因此，加快立法进程，加大未成年人网络法制教育的力度，是摆在全社会面前的一件迫在眉睫的大事。
我国已经建立了网络管理法律的初步框架。国务院颁布了《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》，《中国公用计算机互联网国际联网管理办法》、《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》、《互联网上网服务营业场所管理条例》等。信息产业部发布了《互联网电子公告服务管理规定》。《刑法》和其它有关法律文本，也有打击计算机犯罪、保护信息安全的条款。《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》也有相关的保护未成年人的规定。这些法律法规强化了对网络使用的监督和管理，对网上行为的规范和保护可以起到积极的作用。但是和实际的网络问题相比，这些法规还存在覆盖不全，可操作性不强等问题，亟待进一步完善，要尽快修订、补充、完善相关的法律内容，以更适用于未成年人网络权益的保护和使用的管理。更重要的是，在条件成熟时，应出台未成年人人互联网使用的专项法规。
从世界范围特别是网络发展较早的国家来看，它们以“防止未成年人信息污染，维护未未成年人网上安全”为原则，制定涉及信息发布、审查、监管和知识产权保护的法律法规。
在美国，为了保护未成人的身心健康免受成人网站的毒害，美国从1996年起至今一共通过了4部相关法律，对成人网站进行限制。1996年2月1日，美国国会通过了《通信内容端正法》。作为《电信传播法》的一部分，该法规定，在未满18岁的未成年人接触的网络交互服务和电子装置上，制作、教唆、传播或容许传播任何具有猥亵、低俗内容的言论、询问、建议、计划、影像等，均被视为犯罪，违者将被处以2.5万美元以下的罚金，2年以下有期徒刑，或二者并罚。1998年10月，美国国会通过了《未成年人在线保护法》。该法律规定，商业性的成人网站不得让17岁以下的未成年人浏览“缺乏严肃文学、艺术、政治、科学价值的裸体与性行为影像及文字”等有害内容，而成人网站经营者必须通过信用卡付款及成人账号密码等方式，对未满18岁的未成年人进行必要的限制，以防止其浏览成人网站，违反者将被处以5万美元以下的罚金，6个月以下有期徒刑，或二者并罚。如果故意违反该法规定，网站经营者在被判处有期徒刑的同时，还要接受重金处罚。1999年4月20日，美国国会通过了联邦贸易委员会制定的《未成年人网络隐私规则》，并于次年4月生效。规则要求：与未成年人有关的商业网站经营者或有意向未成年人搜集个人资料的网站经营者必须做到：（1）搜集、使用或公开13岁以下未成年人的个人资料时，必须获得该未成年人父母的同意；（2）提供如何搜集和利用资料的公告；（3）提供家长审视搜集其子女资料的机会；（4）给家长提供拒绝其子女个人资料被进一步搜集或使用的机会；（5）使用合理方法，让家长有机会防范其12岁至17岁子女的个人资料被搜集或使用；（6）建立合理的程序，确保被搜集的未成年人个人资料的安全性与完整性。2000年，美国国会又通过了《未成年人互联网保护法》，要求全国的公共图书馆为联网计算机安装色情过滤系统，否则图书馆将无法获得政府提供的技术补助资金。后来，美国所有学校和公共图书馆的电脑里都按规定安装了色情过滤软件。
在日本，日本公布施行《未成年人色情禁止法》和《交友类网站限制法》。《交友类网站限制法》规定，利用交友网站进行以金钱为目的，与未成年人发生性行为的“援助交际”是一种犯罪行为。任何人使用交友网站发表希望援助交际的信息，都将被处以100万日元以下的罚款。未成年人发布这样的信息，将被送到关押少年犯的家庭裁判所。法律规定，交友类网站在做广告宣传时，要采取明示禁止未成年人使用的措施，如果未成年人使用时要向未成年人传达禁止使用的信息。如果这种情况下仍有未成年人使用，要有确认措施：通过电话从声音上判断使用者是不是未成年人，并让使用者提供照片，根据照片判断年龄。还可让使用者提供身份证明，如驾照和信用卡等。如果发现使用者是未成年人，网站要拒绝服务。违反上述规定开设交友网站的业主要被判刑最高6个月，罚款100万日元。
在法国，面对日益泛滥的网络色情，法国在1998年6月对《未成年人保护法》中有关制作、贩卖、传播淫秽物品的定罪量刑做了部分修改，从严从重处罚利用网络手段腐蚀青少年的犯罪行为。根据修订后的法律，向未成年人展示淫秽物品者可判5年监禁和7.5万欧元罚款，如果上述行为发生在网上、面对的是身份不确定的未成年受众，量刑加重至7年监禁和10万欧元罚款。而以上述两种方式录制、传播未成年人色情图像者，分别可判3年监禁和4.5万欧元罚款、5年监禁和7.5万欧元罚款；如果是长期以盈利为目的进行此类违法活动，量刑加重至10年监禁和75万欧元罚款。
政府的掌舵作用还体现在对网络市场的引导上。未成年人网络问题是在网络市场的发展中产生的，市场的产品质量的控制是未成年人网络问题公共治理中首要解决的问题。在这方面政府可以通过相应的产业政策、质量监督政策和税收政策对网络市场加以规制引导。
政府要大力扶持并尽快建立并完善一批真正适合未成年人的网站。目前，国内真正适合未成年人的网站还非常少。所以，大批的未成年人网民只能上网登陆诸多的成人网站，其中充斥的大量伪科学，反动及黄色信息严重污染了他们的心灵。因此，诸多的家长和学校呼吁教育专家和网络专家应针对未成年人的身心特点和兴趣爱好，尽快联手建立和完善专门的未成年人网站，给未成年人提供一个具有科学性、知识性、趣味性的网络天地。要积极扶持发展国产电子游戏产业，构建一个以弘扬民族优秀文化与先进信息技术相结合的健康的中国电子游戏产业体系。加强宏观调控，引导电子游戏产业的平衡全面发展，鼓励研发具有社会主义中国特色的创新游戏产品，为未成年人提供健康的多种形式电子游戏。要加大对电子游戏产业的支持力度，扶植类似于游戏文化研究中心、游戏产业研究中心、游戏技术研究中心以及网络文化产业园区等机构的建设，完善游戏技术人才和管理人才的培养体系等。
政府要尽快实施游戏软件分级制度和互联网内容过滤制度。在美国：游戏软件按年龄分级。美国的娱乐软件业实行分级制度。该分级制度由美国的娱乐软件定级委员会（简称ESRB）制定，分为两个部分：一个部分是位于游戏产品包装背面的内容描述，用特定的词组描述游戏画面所涉及的内容，如暴力、血腥以及游戏中人物对话是否粗俗等。另一个部分是位于游戏包装正面的等级标志，共分7个级别，基本按年龄划分，以游戏适合的年龄段英文首字母来命名。按照ESRB的分级规定，特定等级的游戏产品只能卖给特定年龄的消费者，“一点也不能含糊”。如果胡乱卖游戏软件给未成年人，销售网络游戏的商店是要吃官司的。所以，很多家长都会陪同未成年人一起购买游戏软件。英国、德国、美国还有亚洲一些国家，采用了互联网内容的标签技术，给互联网内容分类然后贴上标签，然后过滤，从技术上保证内容是符合国家法律法规，这个做法使互联网被动的内容管理走向主动管理，这都是将来中国互联网管理当中发展借鉴的有益经验和做法。
政府要建立适当的税收制度。对网络游戏运营商要实行加税政策，增收的税款可用于扶持大型的正规网吧。在日本，互联网在未成年人的普及率很高，但日本只供上网的网吧非常少，多功能的休闲场所“饮茶店”倒是很多，人们在这里可以饮茶、读书、看漫画、上网等。专门供人玩在线游戏的地方也有，但这种经营场所和有博彩性质的娱乐场所一样，征收的税高，所以很少有人经营。
2．学校
各级各类学校是未成年人重要的学习生活场所，在未成年人网络问题的治理中起着至关重要的教育预防的功能。
对于未成年人最根本的还是教育。综合素质应包括理想、道德、心理、法制和行为规范、网络素养等诸多方面，网络素养教育应纳入中小学的正式课程。所谓网络素养主要是指对网络的认识、利用和参与方面的素养，包括对网络积极作用的开发、利用能力，对网络消极作用的防范、排除能力，对网络内容的分析判断和辨别抵制能力以及使用网络的能力。帮助广大学生树立起正确的网络法制和网络伦理道德观念。网络课在国外一些国家比较普遍，名称是网络素养教育，主要内容是发展利用互联网的能力，避免互联网的负面影响，这样的课程在中学、小学由专门的教师教授，从30年代起，西方一些国家就开设了电影素养课程，50年代开始有电视素养课程，现在有网络素养课，我们应该借鉴这种经验。
要鼓励未成年人在学校里使用网络。克林顿政府大力倡导在中、小学普及计算机和网络，1998年政府为此支出了19亿美元的教育补贴。他们的目标是，每一个中学教室应有五台联网的计算机，小学和幼儿园有三台。美国学校班级约15-20人左右，因此平均4-5人使用一台计算机（卜卫：《媒介与儿童教育》，新世界出版社，2002年版，第194页）。要将计算机和网络作为研究工具，鼓励孩子通过研究获得新的知识（卜卫：《大众媒介对儿童的影响》，新华出版社，2002年版，第197页）。通过课堂网络教育、校园网络文化和校外网络文明宣传等活动，让未成年人学会上网、上好网。在课堂网络教育中，开办网络特色班，各科教师根据自己学科的特点指导学生上网查阅有关资料，积极引导未成年人从网络中吸收有益的知识，使之无暇理会也不愿去理会网络中无益的东西；学校应把引导未成年人学生建设校园网络文化作为加强学校建设的重要组成部分，积极开展各种有关网络的活动，例如，网页设计大赛、网络文明征文、创办网络手抄报、主题队会等活动，营造浓郁的校园文化氛围；在加强校内教育的同时，应积极组织未成年人参加社会实践，使他们在帮助别人的同时进一步提高自己。利用宣传栏、青少年网吧、新世纪读书俱乐部等青少年活动阵地开展网络知识学习活动，充分发挥学生的网络知识优势。
3．家庭
家庭是未成年人最重要的物质和精神寄托地，在未成年人网络治理过程中起着最重要的引导力和控制力的作用。
父母应该多花点时间在孩子身上，跟父母沟通良好的孩子迷恋上网、游戏的可能性会减少许多，在发现未成年人有上瘾现象时，学校家长要及时的将其注意力转移到健康的文体活动上来。与此同时，家长还要对孩子的情绪变化细心观察，注意随时察看孩子登录过的网站。如果发现孩子经常上网，并出现精神萎靡、离群索居等异常情况，应该予以警惕。及早发现、制止和纠正孩子的不良行为，是防止孩子因网络垃圾而走下坡路和犯罪的有效手段。在给予未成年人亲情关爱的同时，还必须采取一些强制性措施，如坚决禁止孩子在成人网站上聊天、漫游；禁止孩子与网上的陌生人对话；将上网电脑安放在家庭的公共房间，绝不在未成年人房间里安装上网电脑，以便随时掌握孩子的上网情况，不给他们因好奇而偷偷上成人网站浏览的机会等等。
许多国家非常重视家庭在网络管理中的重要作用。比如在法国，家长要经常与孩子探讨上网的技巧和经验，了解孩子的喜好和上网的基本情况。告诉未成年人要拥有自我保护意识，如不要随意发送个人或家庭信息，不要轻信在网上与之聊天的陌生人，在网上看到不健康的东西，要立即关闭等。此外，家长还与孩子制定家庭公约，公约主要包括电脑放置的地方、每人每天使用电脑的时间及使用电脑与学习、体育锻炼时间的分配等，而且双方都要自觉遵守。许多法国专家认为，如果孩子不能自律，任何技术性的和人为的强制措施对孩子的约束都不会完全有效。为了帮助家长保护子女远离网络不良内容，“互联网与未成年人”网站上开设了家长辅导专栏。该栏目告诉家长：法国1986年9月通过的法律规定，有线通信服务供应商必须告诉用户通过何种技术手段自主选择通信服务的内容，互联网服务供应商必须向用户介绍并推荐使用内容过滤软件。此外，栏目还向家长提出了多种建议，并详细介绍法国市场上常见的内容过滤软件等。针对一些未成年人有意无意参与的网络犯罪，如在网上散布诽谤、煽动仇恨、种族主义等不负责任的言论、侵犯知识产权等，法国司法部、教育部还在多种宣传材料中提醒家长，未成年人犯法，其监护人要承担民事甚至刑事责任。
在中国，一个非常现实的问题是家长的计算机水平不高，甚至比不上孩子，因此加紧学习一些网络使用的知识是中国家长的迫切任务。未成年人接受新鲜事物的速度往往快于他们的长辈，对于网络也不例外。当许多孩子在网络世界里神游的时候，他们的家长还对网络一无所知，对于孩子在这方面的教育根本无从下手，更谈不上指导和帮助。所以，家长也要尽快转变观念，做个懂电脑、会上网的现代人，加强与孩子的沟通与交流，及时掌握孩子的兴趣喜好和心理特点，帮助孩子认清网络世界的复杂性、虚拟性，提高分辨是非的能力，并指导孩子合理分配学习和上网的时间，帮助孩子从网络中获取丰富而有益的知识，为孩子的学习和成长打下良好的基础。
4．社会
大部分网络终端都散乱地分布在社会中，这也是网络管理最薄弱的环节， 在未成年人网络问题的公共治理中，社会力量应起核心的监督器的作用。
社区可以通过有关专业人员、志愿者的帮助，建立“家长课堂”，免费向家长传授网络知识、青少年心理知识及有关经验，使家长对自己孩子的教育积极有效。同时要配合学校组织多种形式的活动，丰富青少年的课余生活。另外要大力发挥社会团体、非盈利组织的作用。
国外许多国家非常注意发挥社会的力量来年解决未成人网络问题。在比利时，为更好地监督针对儿童性犯罪的斗争，1998年成立了名为“聚焦儿童”的民间组织。几年来，该组织不仅帮助寻找失踪儿童，为遭遇困境的儿童提供人道援助，还协助政府打击儿童色情犯罪。尽管该组织并不具备法律职能，不处理相关案件，但作为大众知晓的举报联络点，在打击针对儿童性犯罪方面起到了向警方传播信息、跟踪案例、实施监督等作用，得到公众的充分肯定。比利时警方近年来多次对一些传播虐童性犯罪的网站采取行动，其中不少信息都来自这个组织。
在法国，为了动员全社会监督以未成年人为目标的色情犯罪，法国内政部、司法部在2001年11月建立了“互联网与未成年人”网站，欢迎民众举报非法色情网站、特别是具有恋童性质的网站和论坛。如今法国已有12000多个网站被举报，司法机关已对其中1500多个展开调查，并与欧洲各国广泛开展该领域信息交流和司法合作。
在英国，针对网络对儿童日益明显的威胁，2001年英国内政大臣组建了“互联网思想库”，将政府、执法机构、儿童组织和网络业的工作人员联合起来，专门为在网上保护儿童的安全出谋划策。内政部还开展了名为“如何在网上保护你的孩子”的宣传活动，通过官方网站、大众媒体和出版物，向家长介绍网络的功能、潜在危险及其对儿童可能造成的危害，提供屏蔽危险信息和网站的途径，教育孩子不要沉溺网络并提供相应的办法。英国教育和技能培训部设立了专门的网站，向家长传达最新的网络安全信息。英国政府公布了24小时的儿童热线，家长和孩子可以随时就网络问题寻求帮助。 英国政府还资助成立了名为“国家儿童健康”的慈善机构，倡导网络安全和平等使用信息技术产品。建立互联网监视基金会，政府专门投资给民间建立一个基金会，政府制定什么网上有害信息的标准，基金会通过民间监督，该自律的自律，该处理的政府处理。
总之，未成年人网络问题的公共治理的有效系统包涵了以上各个重要方面，形成政府掌舵，学校、家庭、社会公共治理的局面，充分发挥各自的优势，形成合力，网络的公共治理就会有更高的效率和更好的效果。
三、中国的现实问题及有效路径选择
中国目前正处在从计划经济向市场经济全面转轨的历史时期，从以上所列的公共治理的主体上看，我国政府依然是公共治理中最重要的主体，社会力量则处在蓬勃发展的过程中，相对来讲，影响力还比较小。对未成年人网络问题的公共治理需要政府承担起更多的责任，从权力型政府向服务型政府转化，从依人行政朝依法行政的方向转化，并努力成为一个高明的“舵手”，充分调动学校、家庭、社会各方的积极性，努力形成善治的局面。然而从目前未成年人治理的实际情况看，仍有一些深层次矛盾需要解决，更等待具有创新性的制度设计。
1．不合理的利益博弈局面需打破
一个不可忽视的问题是未成年人网络治理效果在实际过程中实质上是多方利益博弈的结果。未成年人网络问题牵涉到的利益主体主要包括未成年人健康发展的长远利益，政府部门的利益，网络运营商的利益，还有未成年人家庭的切身利益等。从理论上分析未成年人健康发展的长远利益应该成为公共治理的核心理念和首要标准，然而实际的情况是一些政府部门从本部门利益出发，一些网络运营商从本企业利益出发来考虑网络问题，形成了一种复杂的博弈局面，最后博弈的结果往往是政府部门自身利益和网络运营商利益的最大化，未成年人健康发展的长远利益却在此过程中被牺牲掉了。
以网吧管理为例：网吧经营者无疑要追求自己的利益最大化。未成年人对网吧是一个较大的消费市场，网吧不愿放弃；超时营业是在低成本基础上增加利润的一个有效途径，网吧也会尽量争取。为了获得最大利益，不依照法规实施技术措施，任其文化垃圾充斥网上；有的室内巡查制度形同虚设，对上网消费者的违法和健康行为视而不见，不监督、不管理，有的不仅接纳未成年人进入营业场所，还采取一些“优惠”措施，吸引未成年人学生的兴趣，使他们沉溺于网吧，日食夜宿上网成瘾，荒废学业，引起了家长、学校及社会的不满。有的经营单位还不履行网络安全、治安安全、消防安全职责，擅自停止实施安全技术措施，网吧明火照明和吸烟，允许携带伤人危险品进入室内、封闭门窗、封堵和锁闭安全疏通通道和大门，造成了极大的安全隐患。
而一些政府部门的利益动机也导致网吧场所管理混乱。一种情况是管理各方的争利行为。按法规和治理方案，文化、公安、工商、电信等部门，负责规范场所的经营秩序、经营行为、未成年人的管理、控制营业时间等工作。但是，经过各方多次综合治理，无证“黑吧”、未成年人的进入、超时营业、网络的有害信息等问题依然存在。“黑吧”久打不绝，主要是工商部门“以罚代处”影响了“黑吧”的关停；违规接纳未成年人和超时营业不能彻底控制，主要是文化部门与公安部门的职能交叉的影响，文化部门管未成年人和营业时间手段上不去，公安部门强权上了手段又不管未成年人和营业时间；封堵网络有害信息的职能在公安部门，但管理技术和设备又不如电信部门，而且信号的输出、输入端口也在电信部门，公安部门的封堵工作只能是借刀杀牛；控制网吧的营业时间问题，电信部门有能力做到，但电信部门又说他是企业运营。这就是网吧的管理体制。表面是多头管理的格局难以协调，实质是一些政府部门利益思想作怪。某省文化部门从2002年开始筹建网吧技术监管系统，由省文化厅统一招标，统一技术标准，由一个软件公司在全省安装。于2003年7 月正式投入使用，具体功能有：限制未成年人上网（凭身份证登记上机）、控制营业时间（每日0时至8时自动关开机）、对网吧客户机实时监控、封堵不良游戏、传达管理指令。这些依法设定的技术管理功能，实施了文化行政部门对网吧日常经营活动特别是限制未成年人进入的技术监管措施。同年11月该省公安厅要求各级公安机关在网吧安装实名制刷卡系统，各地公安部门安装的实名制登记软件实际是一台刷卡机，再买几十张卡，网吧业主再将卡卖给消费者（不用任何证件），消费者刷卡开机上网。于是，全省网吧场所内文化行政部门安装的经营管理技术手段因公安软件的冲突不能使用，致使网吧未成年人的管理和通宵经营无法控制。文化部门商与公安软件兼容，但全省公安部门使用的软件多达十余种，十几个公司。后来两个部门商量用一个前台资源，但没有结果。原因在于公安部们不愿放弃到手的利益，公安部门要求每家网吧必须：买一台刷卡机（960元）；再按每户每台50元，收取软件安装费；另外，再以每户电脑数的1-2倍买卡（每张卡8-10元）；还有每年每户须交约800元的维护费或管理费；还要在每个网吧安装经营性的收费软件（条例规定，经营管理是文化部门）。这些费用都由安装公司收取，各级公安部门只是先开会通知网吧业主，然后坐地分钱，谁家敢不交费，公安马上就上谁家下发《整改通知书》。这样丰厚的利益，谁还考虑未成年人的发展利益呢？另一种情况是管理部门的“寻租行为”。一些政府文化稽查部门担任行政执法职能，但人员管理、工资待遇都没有进入公务员行列，特别是不能全额吃“皇粮”，使他们自觉不自觉地扮演了通过文化市场获得差额工资及业务费用的角色。这种双重身份的出现，使他们或多或少地产生了加快网吧发展（稳步发展是对的）、或放松监管、或利用手中的权力干预网吧经营、或对违法违规问题只作罚款处理不从根本上解决，形成屡查屡犯的状况。
结论是：在未成人网络问题的公共治理中，不合理的利益博弈局面需打破。应该建立统一的管理部门，改由多个部门齐抓共管改为由单个部门专一管理，以为成年人健康发展利益为根本，切实以服务为理念，引导网络经营商健康发展，这样可以避免出现管得人多，反而没人管和发生问题后相互之间的推委扯皮等现象的发生。
2．形不成合力的教育系统需优化
北京师范大学教育信息技术学院沈绮云教授在研究中发现三种孩子最容易网络成瘾：第一种是学习失败的孩子。这些孩子都有很强的挫折感，而网络游戏却能让他体验成功——哪怕只是虚拟的成功。第二种是成绩曾经很好的孩子，在应试教育的体系里，因为有时无法保持原有的名次或受到老师的批评、训斥，对学习的目标失去方向，开始在网络里找寄托。第三种是家庭关系不和谐的，在家庭里得不到温暖，在网上却可以交很多朋友，这种反差让孩子躲进了网络世界里。可以看到未成人受网络影响并不是完全是他们自己愿意到网络中，在某种程度上却是对现实学校教育和家庭教育的逃避，这从一个侧面反映出网络问题是一个教育系统问题，如果这个系统不能得到优化，网络问题从根本上无法得到解决。
学校的教育负担给中小学生身心带来了巨大的压力。国家对中小学生减负的政策，直到现在还是落实得不好，特别是小学生，家庭作业有增无减，有的老师自己不出题，都是照着课外教材布置作业，还有的老师甚至只规定数量，叫家长出题给孩子做，家长烦了就干脆买一大堆同级教材叫小孩自己抄，抄得越多越好。学生做的作业，老师一个星期也难得检查一次，有的还是用学生检查。学校为了抓收入，还办些辅导班、兴趣班，教室和作业、老师和家长占领了孩子们的大部分时间和心理空间，无疑形成较强的压抑。恰好网吧游戏的快乐和自由，成为孩子寻求放松、渴望快乐、追求自主的空间。
家庭教育水平亟待提高。目前许多未成年人和父母之间存在冲突，究其最重要的原因来自于家庭教育方式的简单化，还有对当代未成年人的特点把握不够，理解不够。有些家庭父母忙于工作，疏于管教，没有尽到做父母的义务。有些父母自己不能以身作则。这些原因导致了父母和孩子的关系紧张，进而导致孩子对家庭的疏远。
社会公益设施严重不足，也是中小城市的普遍现象。大中城市有科技馆、展览馆、图书馆、电子阅览室、青少年宫，还有各类大小公园，县城和农村乡镇就望尘莫及了，学习和娱乐设施缺乏。因此，网吧也就成为孩子们的唯一向往。
结论是：要解决好未成人网络问题，需下大力气优化我们的教育系统。素质教育要进一步推进并真正落到实处，要下大力气提高家庭教育水平，社会要为孩子提供丰富的活动场所。所有这一切，需要各级政府形成共识，并分工负责，系统作战，教育的系统优化将给未成年人网络问题公共治理提供最好的土壤。
3．富有创造性的制度需设计
中国的发展正处在一个从计划经济向市场经济、从人治社会向法治社会的特殊转轨时期。公共事务的治理不可能简单模仿西方的经验，更需要有新的制度创新。从公共治理的角度出发，如何发挥政府、市场、社会和公民的个人作用是政府要考虑的问题，这种综合考虑的原则是如何利用中国社会的现存积极因素进行制度设计，来克服现有体制中具有的问题并使其朝正确的方向发展。这种制度设计需要准确的目标，需要发挥现实中的积极因素，并逐渐优化现存制度，使系统达到整体优化。从现实的情况看，目前可以考虑的几个主要着力点是：（1）在法律不足的情况下发挥道德的作用。中国目前面临的问题是法律还不够完善，依法办事的社会风气还没有完全形成、严格执法还存在这样和那样的问题。因此我们可以充分发挥道德的作用来弥补法律缺陷。既用“德治”的力量弥补“法治”的不足。应充分发挥党组织和各级群众组织在思想道德教育方面的优势，通过生动的活动，使维护未成人健康发展的意识成为全社会的普遍共识，特别是在相关的政府部门、网络运营商、学校、社区相关组织中更要发挥道德自知的作用。（2）在政府缺位的情况下发挥社会的作用。我们现在面临的问题是政府公共管理在有些方面存在缺位现象，另一方面政府的“寻租”行为也不是一日可以更改，因此如何充分发挥社会的作用，挖掘社会中存在的潜能成为我们可以努力的方向。比如我们可以强化行业自身的自律，鼓励行业组织在自身管理中发挥更大的作用，行业的自律，对于治理网络文化垃圾的传播与泛滥，消除其对人们特别是对未成年人素质、道德、能力等方面毒害，促进网络行业的健康发展关系极大，因此，电信及网络服务营业单位，都应以强烈的责任感和良好的职业道德，采取有效措施解决目前存在的突出问题。另一方面要进一步发挥舆论的力量，调动舆论媒体的积极性，开展主题监督活动。还应该鼓励相关非政府组织在更大范围内发挥作用，促进未成年人网络问题的公共治理等。（3）在普遍民主不足的情况下发挥有序民主的作用。目前未成年人网络问题并不可能通过社会中的个体特别是家长、未成年人本人和普通公民等直接向立法部门和政府部门反映，而更能发挥作用的应该通过一些已经提供的有序民主的方式，包括政协人大组织，共青团和妇联组织，未成年人权益保护组织等。这些组织要发挥作用，积极开展活动将公民关心的未成年人网络问题有效快速地反映到有关立法、执法和行政部门，以促使未成人网络问题的更快解决。需要注意的是以上的做法并不阻碍我们强化法治的力度，强化政府的功能，进一步扩大基层民主，这些更是未成年网络问题治理的根本之策，是我们未来发展的方向。
结论是：未成人网络问题的公共治理不能建立在诸多条件都完善的基础之上，我们要迅速着手行动。清醒地认识我们现存的一些缺陷并抓住社会中已经存在和正在兴起的积极因素和有利条件，进行制度创新，我们就能加速公共治理的速度，并将它推进到一个更好的制度平台。
未成年人网络问题的公共治理是一个过程，问题并不可能在一天解决，时间和历史会让社会更加认识到保护未成年人对国家的前途意味着什么，在这个过程中旧有管理体制也会逐渐走向完善，未成年人成长的环境会变得越来越好，未成年人网络问题的治理也会逐渐变得有序。我们丝毫不会低估这个过程的复杂性，我们只是希望这个时间能够更短一些，所付出的代价更小一些，现实的治理的力度更大一些，我们希望来自治理各方的更强的治理创新和治理力度，无论是政府、学校、家庭还是社会，并最终促进治理系统的优化。
作者：吴庆（中国青年政治学院）
注：该文获首届中国青少年发展论坛塈中国青少年研究会2005年优秀论文一等奖。
（中国青少年研究会办公室供稿）
