未成年人发展权与农村青少年发展的立法保护
发表日期：2008-03-17作者：编辑：system出处：
发展权是人类借以实现自身价值的重要手段，而真正实现发展权又是社会进步与历史发展的归宿。20世纪80年代以后，未成年人不再被看作是家庭和社会的附属成员，而被认为是权利主体，有巨大的潜能，有自己的见解，所有这些都应得到成人的尊重。未成年人发展的优先权，在此期间开始成为国际社会的法律准则。未成年人发展权为我们分析农村青少年发展问题提供了分析问题的新视角。
一、发展权：未成年人的基本人权
自爱伦·凯在1989年出版《儿童的世纪》一书，做出“20世纪将是儿童的世纪”这一预言以后，世界各国都开始重视儿童的地位，注意保护儿童的权利，并在国家的纲领性文件和法律中有所体现，对形成新的儿童观、发展观和教育观起到了积极的推动作用。未成年人成长是一个发展的过程，具有一定的阶段性，作为一个特殊的弱势群体，发展权的确立和保障对其具有特殊的意义，是未成年人的基本人权，应得到法律的制度保障。
1．未成年人发展权的概念与性质
发展是指人随年龄（时间）递增而发生的个体的身心变化与成长（[日]筑波大学教育学研究会：《现代教育学基础》，上海教育出版社2003年版，第74页）。因此，未成年人发展权是法律赋予的，未成年人的身体和心理在社会化过程中得以健康发展的一项基本权利。1946年12月，世界第一个为儿童谋利益的国际组织——联合国儿童基金会成立，旨在对二战期间受难的儿童提供经济援助；1950年，该组织把服务对象扩展到发展中国家的全体儿童及其生存和发展上；1953年，该组织成为一个永久性的机构，接受各国政府和个人的自愿捐助，为拯救发展中国家儿童的生命和保护其健康提供咨询服务和物质援助。1986年12月4日，第四十一届联大通过了《发展权利宣言》。宣言在第一条宣布“发展权是一项不可剥夺的人权”。宣言指出：各国政府对创造有利于实现发展权的国家和国际条件负有主要责任，他们应采取一切必要措施来实现发展权利并确保在获取基本资源、教育、就业、住房、收入等方面机会均等。在这一背景下，发展权概念得以产生并逐步从一个人权概念演变为一种人权规范和人权制度。
发展权作为所有未成年人应该享有的人权，得到了国际组织和各国的关注。从法律渊源看，发展权的基础被看成是生存权的结果。没有发展的生存必然因缺乏进化的活力而萎缩。发展权实现于人的社会、离不开人的本质；人的本质又离不开人的生存与发展。人只有获得这种权利，才能摆脱与其他动物合为一体的状态，而成为社会上的、法律上的人。仅有生存权还不足以体现人与其他动物的根本区别，因为生存权只确定生存的最低标准，要使这种区别即人的社会性充分展开和充分实现，还应从人的“求生”本能进化到追求“生存质量”上来，使人能不断发展自己的肉体组织与精神组织。承认生存权的强行法地位和法律属性，就不能不承认导源于此的发展权的人权法律性质。未成年人是祖国未来的建设者、承担人类延续的作用，是独立的价值存在。因此，发展权对于未成年人具有不可转让性。
2．未成年人发展权的内容
作为发展权实体内容的发展具有多元性或综合性，覆盖政治、经济、科技、文化教育、社会各个方面及其内容诸环节，是指建立在主体自身独立基础之上的以上诸因素相互依赖、相互弥补的均衡持续的发展。即是说，未成年人发展权是经济、政治、文化和社会发展的各方面内容的有机统一整体。
（1）权利主体——未成年人。发展权的权利主体是未成年人。《发展权利宣言》指出：“人是发展的主体，因此，人应成为发展权利的积极参与者和受益者”。在考察发展权中的“人”时，必须把人当成是现实的具体的人，而不是抽象的人。任何个人，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、民族本源或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别，都应一视同仁地享有发展权利。因此，每个未成年人都应有人人均等的发展机会，未成年人发展应是所有的未成年人都能得到发展。
（2）权利内容。《儿童权利公约》考虑到每一民族的传统及文化价值对儿童的保护及和谐发展的重要性，指出国家、社会和家庭都有责任为未成年人发展提供帮助，明确规定了儿童的四项基本权利：生存权、受保护权、发展权和参与权。公约54个条款中，涉及到与儿童发展有关的条款就有25条左右，如生存与发展、健康与保健服务、生活标准、教育、闲暇娱乐与文化活动、父母的责任、虐待和忽视儿童、脱离家庭的儿童、难民儿童、残疾儿童、性剥削与性虐待、童工、战争中的儿童及公正对待少年犯者等等。国际法律规范制度体系已将发展作为一项人权确认下来，这些规定所体现的内容和价值为国内法确认未成年人发展权提供了法律依据。
3．未成年人发展权的实质：设定义务主体
发展权蕴涵着自由、平等的基本价值，而维护未成年人发展权又是未成年人立法在当代的价值目标。1989年联合国颁布的《儿童权利公约》首次把国际社会保障儿童权利的主张和信念变成了各国政府的承诺。它要求：接受公约的国家在法律上要对其有关儿童的行动负责。保护儿童免遭忽视、虐待和剥削，肯定儿童拥有基本人权，包括生命、发展和充分参与社会、文化和教育生活以及他们个人成长和福利所必须的其他活动的权利。更为明确地指出：“每个儿童均有权享受足以促进其生理、心理、精神、道德和社会发展的生活水平。”要求缔约国应“最充分地发展儿童的个性、才智和身心能力”。
联合国儿童权利委员会副主席汉姆伯格提出，各国在履行公约时必须遵守四个基本原则：①儿童最佳利益的原则。不论什么事情，凡是涉及到儿童，都应以儿童利益为重。②尊重儿童尊严的原则。在维护儿童发展权利的同时，还要重视提高儿童生活与发展的质量。③尊重儿童的观点与意见的原则。凡是有关儿童本人的事情，都要认真听取儿童的意见。④无歧视原则。不论儿童来自哪一种文化社会，也不论儿童的家庭背景、出身、性别、发展如何，都必须得到平等对待，而不应有任何歧视的现象。
未成年人发展具有其内在的要求，这是由未成年人的特殊身份所决定的。健康发展是未成年人成长的必然要求，应满足其不同方面的发展需要。以哈特为代表的新分析实证主义法学派在批判了以奥斯丁为代表的“法律实质上是以威胁为后盾的命令”的法律观后，明确指出，法律是一个设定义务和规定权利的行为规则体系，“法律的存在最起码要使某种行为具有义务性”（[美]哈特：《法律的概念》，中国大百科全书出版社1996年版，第212页）。所谓义务是基于规则存在的，旨在通过将某一特定人的行为归属于一个一般规则而把该规则适用于他。因此，对未成年人发展权在法律上的设定，其实是通过对国家、政府、其他社会组织及其父母或监护人义务的规定来保障未成年人健康发展。从《儿童权利公约》的要求和各国履行公约应遵从的原则来看，都为各个国家及其政府设定了保障和实现未成年人健康发展权的义务。
二、农村青少年发展的现状
目前，我国义务教育在校生约2亿人，其中农村中小学生约占80%，从身体和心理发展来看，农村青少年发展现状不容乐观。尽管心理学家、教育学家们对影响儿童发展的因素在种类、程度上争论不休，但儿童发展必然受环境的影、环境中的教育因素对未成年人的学习和成长会产生重要影响的观点是一致的。因此，考察农村青少年发展，应从其身体和心理发展以及教育状况三方面分析。
1．农村青少年的心理发展
据山东省妇联等组织的一项历时5年的调查显示，我国有12.2%的儿童存在心理和行为异常。其中城市、县城、农村的儿童心理和行为异常的比例依次为8.1%、7.8%、19.8%，农村儿童心理和行为异常的比城市地区高出一倍多。农村青少年心理和行为异常在智力上的主要表现是：多动症、学习技能障碍、注意力涣散、厌学；在情绪上的表现为：焦虑、情绪不稳定、逆反心理和攻击性行为、控制力差、怯懦、自卑、自我中心、自闭、不合群、不善于合作等；在日常生活中主要表现为：优柔寡断、胆小怕事、不愿承担责任、难以承受挫折、感情脆弱。
随着我国农村劳动力的大量转移，家中的未成年子女委托给他人监护或无人监护，致使留守儿童急剧增加，教育状况令人担忧。据对巢湖市的统计，常年外出打工有95.2万人，留守儿童总数为11.6万人。安徽全省“农村留守儿童”估计有100万以上（《中国经济时报》2006年3月10日）。留守儿童在受教育中存在的主要问题是长期缺乏亲情关爱，容易出现心理健康问题。而且监护人的年龄普遍偏大，文化偏低或无文化，很难胜任监护人的责任。
由于农村重男轻女思想的影响以及男女童生理和心理上的差异，女性未成年人在成长过程中遇到了相对较多的困难和问题，更容易被剥夺生存和受教育的权利。一些父母因重男轻女造成女性未成年人在整体上入学率低、辍学率高、完学率低、文盲率高。由于受传统观念影响，家庭、社会对于男童与女童采取不同的教育目标和教育方式，造成女童对于自立、自强缺乏信心，使得女童更容易受到侵害。
2．农村青少年的身体发展
我国青少年身体健康状况明显改善，但农村青少年、特别是贫困地区农村青少年身体健康问题依然严重。2000年的调查显示，农村与城市的儿童患沙眼率分别为7.5%、8.0%；蛔虫感染率分别为1.1%、6.6%；贫血患病率分别为9.1%、11.4%，农村明显高于城市。西部地区青少年营养不良率比沿海地区高出2-3倍，西南地区农村青少年营养不良检出率比津、京、沪等城市高出4.4倍，青少年的身体发育水平、营养水平和身体机能水平，在城市和农村之间存在较大差距（范晓杉等：《我国农村青少年素质现状分析》，《中国西部科技》2004年第2期）。中国科协一项针对农村青少年科普现状的调查显示，将近4成的农村在校青少年在与基本健康相关领域存有认知盲区，对其成长健康极为不利（《人民政协报》2005年11月1日）。
3．农村青少年的教育状况
农村青少年的教育状况与城市有很大的差距，主要表现在：第一，城乡教育经费悬殊过大，倾斜严重。农村义务教育的公用经费很多地方是“零预算”。尽管政府对农村义务教育的责任从以乡镇为主转变为以县为主，但很多县经济不发达，地方财政紧张，据国家统计局农村社会经济调查总队的一项调查表明，2002年全国2070个县（市）中，财政性收支倒挂县占县级政府总数的73%，赤字总量占财政收入的77%。对安徽省比较有代表性的7个县（市）财政调查表明，大多数县（市）财政入不敷出，就安徽全省情况而言，70%以上的属于“吃饭财政”，这种情况在经济欠发达的中西部地区带有普遍性（王彦才：《当前农村义务教育的调查与思考》，《当代教育论坛》2006年第2期）。第二，农村义务教育的专业课程内容简单，一般农村义务教育小学只开设数学、语文、地理和体育，初中加上一定的英语、物理、化学和生物。农村小学几乎没有开设英语课和电脑课，鲜有机会学习美术、音乐等具有艺术启蒙的课程。第三，农村中小学教师学历普遍偏低，大部分教师都是本镇(县)未考上大学的高中毕业生，甚至初中毕业生留下当教师，很多贫困县还有小学水平的人当教师。第四，校舍破旧，危房较多。2001年初由教育部会同国家计委和财政部实施的危房普查显示，截止至2000年底，除北京、天津、上海江苏、浙江、广东6省（直辖市）及大连等5个计划单列市外的25个省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团，共有农村中小学各类危房、破旧校舍8400万平方米，占农村校舍总面积的9.6%，其中D级危房（指房屋整体出现险情，不能继续使用）5700万平方米，C级危房（指局部出现险情，维修后尚可继续使用）2000万平方米（全国危改办：《全国中小学危房改造工程介绍》，www.qgwgb.org.cn）。第五，农村青少年辍学严重。近年来，农村中小学学生流失数量有增无减，流失率一直居高不下。据新华社报道，辽宁省一些农村中小学的辍学率呈回升之势，2001年辍学率达30%左右，个别乡镇高达50%以上。福建省2002年对三明、南平等地调查显示，农村中小学学生辍学率平均为10%左右，有的地方达30%。湖北一些农村中小学学生辍学率为30%左右，个别地方达50%（袁桂林：《部分农村初中学生辍学问题调查及对策思考》，《中国教育学刊》2004年第2期）。
三、完善未成年人发展权立法，保障农村青少年平等发展权
《中华人民共和国未成年人保护法》第一条将“保护未成年人的身心健康，保障未成年人的合法权益，促进未成年人在品德、智力、体质等方面全面发展，把他们培养成为有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义事业接班人”作为立法宗旨；《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第一条将“为了保障未成年人身心健康，培养未成年人良好品行，有效地预防未成年人犯罪”作为立法宗旨。不难看出，上述两部法律的立法目的都在于保障未成年人健康发展。但实践中农村青少年发展的现状表明，农村青少年发展权存在立法保护不力的问题。从农村青少年发展权的视角看，必须从以下两个方面完善未成年人发展权立法，保障农村青少年平等发展权。
1．确立和保障农村青少年的平等发展权
未成年人成长是一个上升的阶段，因为伴随着每一个阶段，会有新的能力和社会期望出现，其发展对其未来生活有着不可忽视的影响，具有举足轻重的作用，是人生发展的最重要时期，因而成人社会应为其创造发展的条件。发展权是未成年人的基本权利，每个未成年人都应有人人均等的发展机会，未成年人的发展应是所有的未成年人都能得到身体和心理的健康发展。要反对歧视，不论未成年人来自哪一种文化社会，也不论未成年人的家庭背景、出身、性别、发展如何，都必须得到平等对待，而不应有任何歧视的现象。
博登海默认为，法律“对于基本权利的承认，可能只是提供了行使这些权利的一种形式机会，而非实际机会”（[美]E.博登海默：《法理学——法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年版，第286-287页）。我国农村青少年发展的现状表明，农村青少年在身体、心理及接受教育诸方面的发展与城市青少年存在显著差距，形成了未成年人发展中的实际机会的不平等状态。平等原则所要求的社会的责任是，努力使形式意义上的机会平等走向实质意义的机会平等，以最大限度实现公平。因此，必须在国家法律上确认未成年人年平等的发展权，并体现国家、政府对于保障所有未成年人发展的责任，以保障农村青少年发展具有实际意义上的公平。我国城乡巨大差距的形成，固然缘于长期的城乡二元体制，但在此不合理的体制渐在瓦解（如户籍制度）之际，通过立法确认和保障农村青少年的平等发展权，对于城乡差距的缩小，促进农村青少年发展具有重要意义。
第一，确立了农村青少年发展的全面、平等保护原则。发展即人随年龄递增而发生的个体的身心变化与成长，在发展中包含着个体与外部的种种因素。儿童心理的发展和生理的发展是平行的，其心理活动随生理的变化而变化。身体的发展和心理的发展对未成年人都至关重要，因而未成年人的发展权应包括身体和心理两个方面的发展权。与所有未成年人发展的实体性权利相同，农村青少年发展权的实体内容也应覆盖政治、经济、科技、文化教育、社会各个方面及其内容诸环节。这就对相关责任主体做了全方位的义务性要求，法律的保护、国家与政府的责任应从这两个方面体现出来。
第二，确立了农村青少年受教育权的平等保护原则。教育与未成年人发展密切相关，保护其发展权，确立受教育权的平等保护原则必不可少。城乡差别的缩小，越来越取决于城乡之间能否实现教育的公平，因为教育的公平决定着机会、就业和收入的相对公平。城乡教育机会差别是中国比较突出的领域，也是延缓我国经济增长速度和制约社会整体进步的关键领域。立足农村社区处境不利青少年的发展，实现城乡教育机会均等是未成年人发展权的根本价值所在。通过保障未成年人发展权，使农村地区的教育真正达到九年义务教育的法定目标，实现农村青少年的升学愿望，保证经济持续增长和社会和谐进步相一致。
第三，强调了国家和政府责任的原则。未成年人发展权是把未成年人与社会联系在一起的纽带和后盾之一，是处理未成年人与其他主体相互之间各种错综复杂关系的重要标准。日本在1942年制定了维护儿童利益的法律《儿童福利法》，明确指出国家和地方的公共团体以及儿童的保护人承担着保障儿童身心健康发展的责任，一切与儿童有关的法令都必须以保障儿童福利为前提。我国由于经济的原因，人们的发展权受到限制，发展明显地存在着不平等。确立未成年人的发展权，一方面要求国家和政府承担起保障所有未成年人发展的责任，另一方面则强调国家和政府必须对处境不利儿童实施特殊保护，在保障农村青少年发展方面有所作为，以实现未成年人发展权的实质平等。
2．通过专项设立、法律赋权的形式保障农村青少年发展权
在我国，消除城乡差距、实现农村青少年平等发展权是当前亟待解决的问题。除了通过在立法上确立未成年人发展权的方式，为所有未成年人发展提供形式平等的法律保障，对于由于经济原因导致的处境不利的农村青少年，还应采取通过专项设立、法律赋权的形式保障农村青少年发展权。即通过农村青少年发展资助的项目制立法方式，通过财政预算支付转移和专项基金向贫穷农村地区青少年提供发展经费。农村青少年发展经费项目制的立法应对项目的设立目的和内容、项目类型和授权、实施者的权利和义务、经费的划拨和使用以及义务主体的法律责任等作全面的规范。项目制立法应目标明确、针对性强，具有合法性、权威性和规范性，保证农村青少年发展经费项目的顺利启动和实施。
农村青少年发展的困境不可能只在农村、农民的努力下就能解决，必须依靠国家立法强制性实现。目前我国针对农村义务教育出台比较多的是建议、意见，缺乏强有力的法律从制度方面保证稳定的发展。我国现行法律的滞后性、原则性、基础性和时限性，缺乏可操作性和强制性。而农村地区位处社会底层边缘，利益空间狭小，实力分散微弱，只有通过专项设立、法律赋权加以规范才能够顺利推进农村青少年的发展。因此，应以农村青少年发展资助的专项立法方式明确农村青少年发展战略及其操作模式与机制，赋予农村青少年公平的教育机会，保障农村处境不利未成年人的发展权。
有学者认为，农村义务教育拖欠教师工资、危房较多、辍学等很多问题的根源在于缺乏教育经费，而现行《教育法》、《义务教育法》等虽有一些教育经费投入方面的规定，但疏漏很多，可操作性很差。提出应制定专门的《农村义务教育投资法》，详细规定有关农村教育经费投入、使用及分担机制等问题。本人以为，义务教育投资问题并非仅仅是农村义务教育投资的问题。在我国，存在义务教育经费投入与使用、责任分担问题；高等教育与义务教育投资额的比例问题；各级政府义务分担及法律责任问题等等。这些问题是义务教育普遍存在并亟待立法完善的问题。目前我国《义务教育法》（修订草案）正在审议当中，对于这类普遍存在的问题，必须通过全国适用的《义务教育法》的完善，使教育经费投入、使用及分担机制等问题有法可依。而且从法律的稳定性视角看，城乡差别在我国毕竟是一个历史问题，通过农村青少年发展资助的项目制立法，可以有针对性地解决城乡青少年发展不平等问题，同时也保证了项目实施过程中的强制性和可操作性，对于明确农村青少年发展中的义务主体和责任主体，保障农村青少年发展权实现，无疑是一种最行之有效的方式。
作者：余雅风（北京师范大学教育学院）
注：该文获第二届中国青少年发展论坛塈中国青少年研究会2006年优秀论文三等奖。
（中国青少年研究会办公室供稿）
