一、城市外来务工子女的受教育现状
1．城市外来务工子女的现状和规模
上海的最新数据表明，截至2007年9月，本市接受义务教育的城市外来务工子女数为379980人，其中小学阶段29.7万人、初中阶段8.3万人。在结束初中学习后，每年至少有2万以上的城市务工子女会面临何去何从的抉择，而且这一数字在未来的几年里还会继续呈不断上升的趋势。
徐汇区目前已成为上海外来流动人口主要导入区之一，特别是西面和闵行交界地区。全区外来流动人口超过20万。随着流动人口的大量增加，随他们而来的这些孩子的教育日益成为突出的问题。
2．相关政策和措施
近两年来，解决外来务工人员子女教育问题逐渐从边缘走向了中心。各种打破“软性壁垒”的政策相继出台，2002年上海市推出了流动人口居住证制度，把流动人口子女纳入了上海市教育体系之中，2004年市教委颁布的《关于进一步做好本市农民工同住子女义务教育工作的若干意见》，要求确保在上海工作和居住的农民工同住子女享有接受义务教育的权利。2006年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》首先明确了“流动人口子女接受义务教育是流入地区政府的责任”，其次强调了“以全日制公办中小学为主”的形式。
上述政策的演进过程反映了全社会对外来务工子女正在以更加包容的态度为他们提供公平教育的机会。但我们在访谈中也注意到，大部分外来务工人员最担心的问题还是9年义务教育结束后该怎么办？只有初中文凭在上海是难以生存的，而不能在上海参加高考的制约，又使外来务工人员子女无法在上海继续中等教育。超过了义务教育年限后，这些孩子该怎么办？回乡还是继续留下，留下的话以什么方式留下，政策上的空白是许多外来务工家庭都正在面临的尴尬和困境。
3．教育制度和学校资源再开发
上海市目前共有258所农民工子女学校，主要分布在郊区县和中心城区的普陀区、杨浦区，接纳外来流动人口子女162988人，占外来流动人口子女总数的42.90%。而对于徐汇区，农民工子女学校早已不存在，罗秀小学、吴中路小学、龙华中学等公办学校已经成为为外来务工人员子女提供优质教育服务的一线机构。另一方面，上海市户籍人口已连续十多年负增长，到1998年总和生育率已降到0.87，远远低于2.1左右的更替水平。随之而来的是受教育人口占总人口的比例逐年减少，这部分人口的教育需求萎缩，造成了部分教学资源的闲置。例如，徐汇区拥有丰富的职业教育资源，在徐汇区教育局注册的办学机构达110家，在区劳动保障局注册的达86家，加上区域内高校的业余培训、各委办局的业务培训、注册外区而在徐汇区参与培训的机构、各种公司涉及的培训以及各类非法办学机构，实际在徐汇区参与职业培训的机构估计总数达300多家。这些学校基本上都存在着生源严重不足的问题，如果这些闲置的学校资源能够得到有效开发，用于外来务工人员的教育事业。为促进其社会融入而服务，将在现有政策许可范围内，有力地改善外来务工人员子女中教育供需不平衡的局面，提供三条制度化求学路径之外的新路径。
二、针对城市外来务工子女发展职业教育的SWOT分析
我们课题组借用SWOT分析法，在三次焦点访谈和一次问卷调查基础上，对徐汇区发展城市外来务工子女职业教育的利弊进行了分析。
所谓SWOT分析是经济学和公共战略管理领域常用的一种分析工具，其中S代表优势（strength）、W代表劣势（weakness）、O代表机会（opportunity）、T代表威胁（threaten）。任何一种行业或事业的生存和发展都面临着其所处外部环境的影响和内在因素的制约。采用SWOT评价，一方面在于更好地帮助管理者把握各种能够充分支持自己改革方案的机会，提高社会影响力，另一方面也在于要尽可能避免各种可能因自己实力不足而面对的威胁和损失。
调研的三次焦点访谈的对象分别为相关职能部门和职业教育机构的负责人、城市外来务工人员和相关研究外来务工问题的专家，问卷调查针对的则是630名在沪借读的外来务工子女（包括初中生和小学生），这些实际调查和来自文献档案的数据等，为课题组了解城市外来务工子女实施职业教育的现状进，以及进一步推进城市外来务工子女职业教育，提供一定的依据。
1．外来务工子女接受职业教育的状况
目前，在上海外来务工子女中大多数学生在初二时就回原籍继续学业，为升学做准备，还有少数学生由于成绩差或其他原因，依然同父母留在上海，这部分学生由于学历低、技能差，不容易找到合适的工作，因此很容易成为社会上得不稳定因素。为了改善这一局面，上海市教委在2005年就发布了《关于本市中等职业学校开展成人中等职业教育的通知》，在《通知》规定的招生对象中，就包括了在沪工作的务工人员。这一政策的出台为农民工子女接受职业教育开通了一条渠道。口子的放开，也提高了学校招收农民工子女的积极性。
2．实施外来务工子女职业教育的积极因素
（1）产业不断升级的社会市场迫切需要大量的新型技能人才。我国经济正步入新一轮快速增长期，随着传统产业的改造升级和新兴产业的迅速发展，产业结构调整步伐加快，大批低技能岗位急需大量适应新要求的新型应用型人才。虽然外来务工人员数量在不断的增多，但是其自身素质却无法达到市场的要求，因此，对外来务工人员开展职业技术培训以及对其子女开放中等职业学校的大门成为解决市场需求的重要方式。
（2）外来务工子女对融入现代化都市的强烈渴望。在本次调研中，我们对630名外来务工子女（包括初中生和小学生）进行了问卷调查，其中，有90%以上的外来务工子女在上海生活了1年以上，甚至有52%的人在沪生活的时间在7年以上。由于长期生活在上海，这些学生不仅对上海越来越熟悉，而且也越来越渴望融入其中，他们渴望成为上海人，得到周围人的认同，那么除了在上海接受义务教育之外，如果有继续接受教育的渠道，也为他们融入上海提供了可能性。
（3）已有职业教育体系为外来务工子女职业教育提供了可利用的资源。以往，城市外来务工子女在上海接受职业培训的途径主要有：一是进入公办职业学校中的成人中专；二是进入培训类的学校，这类学校可以提供技能类的培训、还有职工中专、成人高中等，一般来说，学生结业时可以拿到技能培训证书。虽然这些职业培训的途径缺乏系统化，但是其培训经验也为外来务工子女的职业教育提供了可借鉴的内容。
2009年，上海市又出台了《上海市部分中等职业学校试行自主招收在沪农民工同住子女招生方案》，这样上海市中等职业学校也成为外来务工子女接受职业教育的渠道之一，它所具有的资源可以最大化的加以利用。
3．实施外来务工子女职业教育的制约因素
（1）社会传统观念中对中等职业教育的偏见。在我国，职业教育长久以来受到传统思想中重普通教育、鄙薄职业教育观念的影响，并没有形成良好的重视职业教育的社会氛围。精英教育观念在我们这个社会中仍较普遍，不少人认为上大学，尤其是上名牌大学，才是成才的最好出路，加上一些单位用人标准的不合理，导致了社会人才观和择业观的扭曲。
（2）市场用人制度的不完善。在我国，现在的劳动用人制度还没有真正的法制化，很多制度如劳动预备制度、就业市场准入制度和职业资格证书制度等还存在着不完善的地方，有些制度虽然制定了，但是执行过程中却困难重重，例如：先培训后就业、先培训后上岗的劳动预备制度长期都是徘徊不前。这些方面都严重制约着职业教育的发展。
（3）经费的不足。职业教育经费不足已经成为制约职业教育发展的瓶颈，教育经费不足致使许多职业教育和培训机构出现了很多的问题，如：在经费使用上构捉襟见肘，硬件建设跟不上，骨干人才难引进、留不住，一些适应社会需求的新专业难以启动，特别是一些技术含量高、需要资金投入大的新专业难以启动等等。职业教育经费的不足不仅制约了职业学校的发展，也阻碍了外来务工子女接受职业教育的数量和质量。
（4）政策上的限制。虽然外来务工子女可以在沪接受中等职业教育，但是在实施过程中会受到政策上的限制例如：在上海市教委关于借读的规定及其执行中，对借读条件从严掌握，致使大量民工子女无法利用这一形式；同样的，在外来务工子女报考中等职业教育时也规定在本市教育行政部门批准的全日制初中学校中连续就读2年及2年以上的外来务工子女才可以报考，而毕业时还没有相关政策允许他们在沪直接继续接受高等教育，这些政策上的限制会制约了外来务工子女报考上海中等职业学校的积极性和可能性。
（5）中等职业学校本身存在的一些弊端。中等职业学校本身存在的一些弊端也影响到了外来务工子女对职业教育的选择，如现行的学校职业教育模式有弊端；专业选择面过窄；职业学校容纳能力有限等。
三、对策研究
“向城市外来务工子女开放职业教育”毕竟还是一个新的尝试，尤其是2009年政策出台的时间较晚，使很多优秀的城市外来务工子女生源流失，招生工作相对被动；同时，由于社会对职业教育的认同偏差，也使得农民工家庭及其子女本人对中职教育有顾虑。因此，要实现“让城市外来务工子女接受职业教育”这一政策的多赢，还需要进一步从政府与政策、中职学校、农民工家庭及其子女本人，乃至整个社会层面上给予保障——
1．加大职业教育政策宣传，改善技术工人的社会经济地位与用人制度，逐步改变社会对职业教育与技术工人的偏见，提高职业学校对城市外来务工子女的吸引力
事实上，我国经济社会的发展对职业教育有着强劲的需求。我国先进制造业与现代服务业高技能型人才紧缺问题十分突出，现有技术工人仅占到全部工人的1/3左右，其中技师和高级技师约占4%。党中央、国务院从国家发展战略全局出发，高度重视并加大了对职业教育工作领导和支持的力度，2002年与2005年分别召开了两次全国职业教育工作会议，并出台了一系列政策措施。“大力发展职业教育”与“普及和巩固九年义务教育”、“切实提高高等教育质量”一并成为今后一个时期教育事业的三大战略重点。近三年来，中等职业教育发展规模增长明显加快，进入历史上最好的发展时期。
（1）有效发挥媒体的政策宣传与舆论导向作用，促进社会公正看待职业教育和技术工人。电视、报纸、广播、网络等媒介，对社会公众的认知作用重大。对职业教育和技术工人的社会偏见，是我国长期“脑体倒挂”的结果，所以在当前重视职业教育的大背景下，媒体应积极参与宣传，将新的政策全面、客观、公正地展现给公众，让公众了解社会对职业教育和技术工人的需求及其未来的前景，逐渐改变已有的职业偏见。
（2）改善技术工人的社会经济地位，用实际待遇带动社会对职业教育和技术工人的认知改变。“言传不如身教”，政策宣传是一方面，更重要的是在实际生活中落实政策，让社会公众看到政策引起的现实改变，诸如：技术工人的政治地位、工资、福利待遇等得到进一步改善，技术工人不仅可以“衣食无忧”，而且有政治话语权、有良好的劳动社会保障支持、有培训晋升的机会等等，使技术工人在社会中得到尊重，从而带动公众对职业教育和技术工人的认知改变，提高职业学校的吸引力。
（3）落实就业准入制度，规范职业资格认定，使职校毕业生具备市场竞争力。如前所述，我国现在的劳动用人制度还没有真正的法制化，很多制度如劳动预备制度、就业市场准入制度和职业资格证书制度等还存在着不完善的地方；另外，还有过度强调学历的用人误区。这些都严重影响了职业教育的发展，给职校毕业生的就业带来“不公平”的冲击，也强化了社会对职校的偏见。因此，职能部门要加快落实相关制度，并发挥职业学校在职业资格鉴定中的作用，提高职业学校的社会声誉，使职校毕业生有机会公平地参与市场竞争。
2．完善政策制定，考虑城市外来务工子女的中职后教育，加强对城市外来务工子女职业教育的扶持力度，吸引优秀城市外来务工子女进入中职学校
2009年出台的《上海市部分中等职业学校试行自主招收在沪农民工同住子女招生方案》，无疑向城市外来务工子女打开了一扇初中后继续留沪的大门，享受同等政府奖、助学金的待遇更是教育公平化的体现。但是从长远考虑，也必须看到该政策的不完善处：其一，该政策出台时间较晚，限制了招生宣传，使多数城市外来务工子女丧失了选择的可能；其二，该政策只提供城市外来务工子女接受中等职业教育，而缺乏中职以后的教育延续性考虑，这限制了城市外来务工子女接受高等教育的机会；其三，该政策只适用于应届初中毕业的城市外来务工子女，还有大量亟待职业技能培训的、非应届初中毕业的城市外来务工子女，他们又该如何安置呢？诸如此类的问题，需要相关政策进一步完善：
（1）相关政策制定和颁布应利于招生宣传。从时间上，相关政策应先于招生工作，留给学校充分的宣传时间，尽可能扩大宣传覆盖面。尤其对于受户籍限制的农民工家庭及其子女而言，他们更需要提早知道相关政策，以便做出“去留”选择。2009年很多在公办初中随班就读的城市外来务工子女不知道毕业后还有机会继续留在上海读中职，其中多数人在还没有毕业前，甚至初二就回原籍了，以适应并参考当地的中考。所以，对于农民工家庭及其子女的政策宣传，应从进入初中开始，甚至从小学高年级开始，这一方面便于他们充分考虑未来发展，同时也留给他们了解上海中职学校的情况，理性而主动地做出选择。
（2）加大对城市外来务工子女的奖、助学金，吸引优秀生源。事实上，2009年起上海市将加大对中等职业学校家庭困难学生资助力度，全学年资助总金额是上学年的4倍。而且，按资助标准，本市所有公办和民办全日制中专、职业学校、技工学校、综合高中的在校学生以及在沪就读的非沪籍学生，都将获得每年1000元的资助；农村、海岛学生和城乡低保家庭学生还获得每年3090元至4490元的学费、生活费等补助。另外，还设立了中职校优秀学生奖学金制度。每年奖励1万人，约占在校生总数的5%，按一、二、三等奖学金标准算，分别为每生每年1500元、1000元和500元。对残疾学生、单亲家庭贫困学生、突发事件导致家庭贫困的学生等特殊困难家庭学生，学校将根据困难程度给予一定金额的资助……这些奖、助学金政策的目的就是要吸引优秀生源，包括城市外来务工子女。
（3）应尽早制定城市外来务工子女中职后教育的政策。如前所述，调查发现近七成农民工家庭及其子女希望接受高等教育，从事非中初级技术职业。所以，从“以人为本”的教育发展观而言，一方面要根据社会需求发展中职教育；同时，也应兼顾农民工家庭及其子女的教育期望，制定中职后教育政策，使他们有可能在成为技术工人的同时，实现自己的“大学梦”。而事实上，高职院校也面临生源减少、教育资源浪费的问题，也需要有充足的生源来保证发展。
（4）加强对民办职业学校的扶持力度，扩大城市外来务工子女接受职业教育的覆盖面。目前，公办中职学校所接受的城市外来务工子女很有限，很多学业一般、无法升学的城市外来务工子女只能“继承”父业，从事最底层、少技术含量的临工，这无疑是人力资源的浪费。而事实上，还有大量的非应届城市外来务工子女流散在上海，是丰富的职业教育对象。但因为费用问题，限制了他们接受民办职业教育的机会。而政府“买单”的外来务工人员培训，也主要针对“职后培训”，即对在职的外来务工人员进行培训；而“职前培训”还只是专项资助，还没有长效保障机制。有些面向弱势群体（包括农民工）职业培训的学校，因资金问题常常捉襟见肘、运作艰难。因此，如果能加大对民办职业学校的扶持力度，对大量适龄外来务工青年进行“职前培训”资助，那么不但使职业学校的资源更大发挥，也扩大了城市外来务工子女接受职业教育的可能性。
3．深化职业教育管理体制改革，加大职业学校自主性，促进多元经费投入与多元办学格局的形成，保障城市外来务工子女中职毕业后就业
上海，作为国际口岸和中国沿海开放地区的龙头，资源积聚和辐射效应比较显著，不仅中等教育资源相对丰富，而且行业发达、企业繁多，尤其聚集着大部分世界500强公司，有巨大的潜在师资力量以及实习、实训基地。因此，在政策上应保障职业教育新管理体制的落实，加大职业学校的办学自主性，促进行业企业、社会多方力量的投入，逐步形成“以职业学校为平台，融合政府、行业企业、社会等多方力量，集教育、实训、实习、就业为一体”的新型职业教育模式，使职校毕业生“学以致用”、“毕业就能就业”，以此吸引优秀生源（包括城市外来务工子女）就读。
（1）建立“教育-劳动-行业企业”联动式职业信息平台，增强职业教育的社会适应力，吸引优秀城市外来务工子女生源。如果能积极发挥教育部门在师资考核、生源统筹及教育管理，劳动部门在专业资格审核、就业市场分析、职业资格认定等，行业企业在“师傅”、人才需求、实习与实训基地等方面的优势，三者信息互动、资源互补，才可能实现国务院所提出的职业教育管理新体制。而也只有这样的联动办学，才能使职业学校能及时根据劳动部门和行业企业信息做出调整，确保学生适应社会需求，使职业教育有“职业”办学特色，从而吸引希望在上海立足的城市外来务工子女。
（2）加大职业学校办学自主权，增强办学体制与办学模式灵活性，对学生的就业与发展并重。目前职业学校的办学体制和办学模式还不够灵活，尤其是公办职业学校的办学自主权不足，直接影响到学校与市场的结合、与企业的合作。因此，可以借鉴香港或国外经验，增强职业学校的办学体制和办学模式的灵活性，提高职校毕业生的市场应变力，保证高的就业率。具体诸如：第一，学习香港经验，实行“学期单元制”。也就是，不同的学生根据入学时的情况，可以自选1～4年来完成所修单元，相应文凭也分四种，这样的弹性学制非常适合“就业生存”导向的学生群体，比如城市外来务工子女。第二，制定校企合作政策，促进职业学校与企业的结合。第三，学习美国等经验，将职业教育与生涯指导相结合。职业学校除了对学生进行职业培训、提高就业适应力外，还应该增加生涯发展方面的指导，使学生正确认识职业分层，理性地选择职业生涯。
（3）发展中介机构，强化职业学校与企业、市场之间的联络与协调。随着市场经济深化，职业学校的学生就业率更直接地由市场、企业需求决定。所以，彼此之间的信息沟通成为影响职校学生日后就业的核心因素。但学校有“围墙”、企业有“大门”、市场规律“无形”，各有各的繁忙与封闭，很难实现真正意义上的及时有效沟通。因此，可以借鉴澳大利亚的经验，由政府制定相关政策，支持建立和发展相应的中介机构，如行业培训咨询组织、国家职业教育研究中心等。这些中介机构的主要职能在于联系大小企业，协调政府与企业、企业与学校之间的关系，为政府和学校提供企业需求信息，向企业宣传政府政策，推介学校培训等；并具有技术和继续教育学院的专业设置、教学大纲、教材编审、培训规范和标准的审批权和制定权。
总而言之，“十一五”期间，国家将进一步扩大中等职业教育规模，加快培养培训技能型紧缺人才。到2010年，中等职业教育招生规模将达到800万人，与普通高中招生规模大体相当，这为城市外来务工子女的职业教育提供了乐观的社会大背景，也为上海的明天拥有更多技术型的中初级人才打下了基础。
注：该文获第五届中国青少年发展论坛塈中国青少年研究会2009年优秀论文一等奖。
作者单位：上海市徐汇区团委
责任编辑：杨长征、黎陆昕
（中国青少年研究中心科研管理部供稿）